История возникновения СЭЗ (свободные экономические зоны). Мировой опыт

     Таким образом, можно сделать вывод, что  создание свободных экономических  зон во всех возможных формах имеет  общие для всех них критерии. Это  прежде всего локальность территории и ограничение доступа на нее посторонних лиц и местного населения,  действие на такой территории более льготного юридического и финансово-экономического режима. И наконец, последний аспект - наличие специализации экономической деятельности (например банковские оффшоры, страховые оффшоры и т.п.); 

     История развития свободно-экономических  зон в России. 

      Процесс создания свободных зон в нашей  стране, начавшийся еще в конце 80-х  годов, может быть разделен  на несколько  этапов. На первом этапе (конец 80-х - 1990 г.) происходило зарождение самой идеи. Рождение идеи создания СЭЗ пришлось на самый сложный период распада СССР. Еще в 80-х годах начала активно прорабатываться идея создания СЭЗ на отдельных территориях СССР. Изучались возможности создания СЭЗ в Бресте, Одессе, Калининграде, Выборге и Находке. Кризис на финансовом рынке сдерживал инвестирование перспективных программ после распада СССР.

      Средств государственного бюджета и кредитных  возможностей собственной банковской системы было явно недостаточно, поэтому особо актуально стоял вопрос привлечения в страну иностранных инвестиций. Было ясно, что создать исключительные условия для притока инвестиций на всей территории страны вряд ли возможно, поэтому в то время все больше склонялись к созданию экстерриториальных формирований, имеющих особый режим деятельности — свободных экономических зон.⁹ Создание СЭЗ представлялось правительству как метод решения многих проблем, но в последствии на практике эта идея оказалась сложно выполнимой ввиду многих факторов.

     Можно сказать, что практическая работа по созданию зон началась с начала 1989 года с применением разработанных  общих подходов к созданию СЭЗ. Выдвигались  разные предложения, некоторые из которых  исходили из-за рубежа. К концу 1989 года наиболее обоснованными и проработанными вариантами создания зон совместного предпринимательства были города Находка Приморского края и Выборг ленинградской области. ¹⁰Речь шла о сравнительно небольших территориях, весьма удобно расположенных на важных транспортных путях, вблизи от крупных внешнеэкономических партнеров. Эти города имели достаточно широкие международные связи, а их жители поддерживали идею создания зон.

Несколько позже оформи лились контуры модели еще одной свободной зоны - на территории Калининградской области.

     Но, к сожалению, принципиальное решение  о создании первых зон на уровне правительства СССР затянулось. Вопрос несколько раз обсуждался на заседании  Государственной внешнеэкономической  комиссии Совета Министров СССР, а  идея создания зоны в Выборге даже выносилась на заседание Президиума Совета министров, но решения так и не были приняты. Союзное правительство оказалось не готовым принять конкретные решения. В условиях противостояния союзных и республиканских структур вопрос о создании зон принял политический характер. На первой сессии Верховного Совета РСФСР, избранного в 1990 году, прозвучали пламенные речи о необходимости создания зон и был принят закон о создании зон свободного предпринимательства. ¹¹

     При решении столь сложного вопроса  на “митинговом» уровне не было четкого представления, о чем идет речь, и в ранг зон свободного предпринимательства были возведены целые края и области, в частности, Ленинград, Приморский край, Калининградская, Сахалинская и Читинская области. В постановлении Верховного Совета РСФСР от 14 июля 1990 года упоминались и Выборг и Находка - единственные города, где вопрос о создании зон был действительно проработан.¹² В постановлении Верховного совета от 13 сентября 1990 года к первым зонам были добавлены зоны свободного предпринимательства на территориях Алтайского края, Кемеровской и Новгородской области, 3еленограда и Еврейской автономной области.

      В то же время по инициативе правительства  СССР была разработана так называемая единая государственная концепция  свободных зон. Свободные зоны рассматривались как элемент государственной внешнеэкономической политики и способ стимулирования межгосударственных отношений СССР с зарубежными партнерами. По форме они должны были быть зонами совместного предпринимательства, точнее, компактными территориями с высокой концентрацией предприятий с иностранным участием.

        Предполагалось, что такие зоны  будут создаваться в регионах  с развитым научно-техническим  потенциалом с целью производства  наукоемкой продукции на базе  соединения советских технологий и иностранного капитала. Хозяйственно-правовые льготы на территории зон предусматривались только в отношении предприятий с иностранным участием и в пределах, определяемых действовавшими в СССР нормами регулирования иностранных инвестиций.

      Хотя принятые решения способствовали притоку в зоны иностранного капитала (росло число совместных предприятий в Находке, Калининграде, на Сахалине), они не были до конца продуманы ни с точки зрения их реализуемости, ни по своим последствиям.

      В конце 1991-начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации , выборочная либерализация предпринимательского климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась своего смысла. ¹³ Принятые в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статусные положения формально никто не отменял, налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот  и создавало очередные проблемы.

      Такая неопределенность в законодательно-правовом положении СЭЗ вызвало беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся ситуацию как принципиальный отход правительства от линии на создание зон. Инвестиции в экономику резко начали сокращаться, как и ведение переговоров по будущему сотрудничеству. Непостоянство политических решений в России в данной ситуации оказалось слишком роковым, и наконец дальнейшему свертывания инвестиций способствовал нагрянувший кризис. В то время во всех зарубежных изданиях процессы, происходящие в России обсуждались очень шумно и конечно не удачно для России.

      Принятие  указа способствовало тому, что в  отдельных, наиболее «продвинутых» зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству, но это было уже гораздо позже. Тем не менее, к началу 1993 г. в правительстве возобладала линия на ликвидацию «суперзон». ¹⁴Подготовленный проект Закона РФ «О свободных экономических зонах» предусматривал формирование преимущественно микро зон двух разновидностей - свободных таможенных зон и зон экспортного производства, что стало новым этапом в реализации прежних задумок.

      В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания  их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более реалистичного подхода к масштабности зональных проектов.

      На  фактическое закрытие ранее созданных  зон были направлены решения, принятые в июне 1993 г.: законодательное урезание предоставленных зонам таможенных льгот и очередная отмена налоговых преференций. И хотя иностранным инвесторам указом президента  были даны гарантии по сохранению прежних условий деятельности на три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности. Такое развитие событий, прежде всего, отражало стремление правительства удержать те или иные территории, претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства. ¹⁵ Стоит ли говорить, что вновь на иностранных инвесторов это не повлияло.

      Ряд регионов, не дожидаясь соответствующих  законодательных решений, начал  интенсивную работу по реализации проектов точечных и локальных с таможенных зон (обустройство территории, создание Компании развития и т.п.). Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные, а кто - государственные), и это предопределило их ближайший успех.

      Первая  по такому пути пошла СЭЗ «Находка»: опираясь на правительственное постановление о принципиальной возможности создавать на своей территории таможенные зоны, а также - специально предоставленным на эти цели бюджетным кредитом Минфина, она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки, действовали правительство Московской области (проект СЭЗ «Шерризон»), мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона «Гавань»), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта). Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных преференций.

      Следует отметить, что правительство - вразрез  с собственным курсом на организацию исключительно локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области  а в июле 1994 г. была создана  зона экономического благоприятствования в Ингушетии - «своеобразная модель оффшорной зоны, весьма далекая от общепринятых стандартов». Причем, когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены, борьба территорий за особые привилегии не прекратилась. В частности, Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Государственной Думой РФ отдельного федерального Закона «Об Особой экономической зоне в Калининградской области», возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности. 22 января 1996 г. этот Закон был подписан Президентом.

      Приходится  признать, что надежды, возлагавшиеся  на привлечение широкомасштабных иностранных  капиталовложений в российские свободные  экономические зоны, пока не оправдываются. Одна из причин такого положения заключается  в том, что на государственном уровне отсутствуют стратегия и тактика реализации программ развития СЭЗ. До настоящего времени не создана финансово-кредитная система СЭЗ, не запущен механизм гарантий для иностранных инвесторов.¹⁶

     Можно сказать, что концепция зон как инструмента ускоренного перехода к рынку в рамках “отдельно взятой территории», где имеются налоговые и прочие льготы, может выглядеть привлекательным пунктом предвыборных политических компаний, но вряд ли приемлема для решения практических вопросов привлечения иностранных инвестиций. Основными факторами, сдерживающими практическую реализацию концепции и подрывающие доверие к ней, являются  отсутствие во многих выбранных зонах выгодного географического положения, социальной и транспортной инфраструктуры; случайный отбор инвесторов; бюрократизм в решении организационных вопросов; отсутствие процедуры рассмотрения и принятия решений; общая политическая нестабильность в стране и переживаемые общеэкономические трудности;

      Сегодня во всем мире государства борются за инвестора, активно используя стимулы и адресную стратегию поощрения инвестиций. Так, столкнувшись с проблемой сокращения притока иностранных инвестиций, многие правительства ускорили либерализацию режимов иностранных инвестиций. Согласно докладу ООН о мировых инвестициях с 1991 году по 2002 год порядка 70 стран внесли более либеральные условия в свои национальные режимы.¹⁷

        Основная часть этих изменений  была направлена на создание  более благоприятных условий  для иностранных инвестиций. Что  же будет предпринято в России для создания свободно-экономических зон в будущем? Какие перемены ожидают страну в этом направлении? Покажет время. А пока мы являемся свидетелями зарождения и развития данного экономического явления в России.¹⁸

    В настоящее время основным законодательным актом, регулирующим порядок создания и функционирования ОЭЗ, является Федеральный закон от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации» (далее - Закон об ОЭЗ). Ст. 40 этого Закона предусмотрено, что со дня вступления его в силу прекращается существование ранее созданных особых экономических зон и свободных экономических зон (за исключением ОЭЗ в Магаданской и Калининградской областях).

    Анализируя  предыдущий этап развития экономических  зон, эксперты отмечали, что общий  режим регулирования хозяйственной  деятельности в России, который отличается неопределенностью прав собственности, недоступностью или высокой ценой долгосрочных финансовых средств для большинства компаний, диспропорционально высоким налоговым бременем в секторах, производящих несырьевую продукцию, продолжает оставаться неблагоприятным для инноваций. Поэтому отдельными мерами по их поддержке обойтись нельзя. Необходимы комплексные улучшения в законодательной, административной и регуляторной сферах.

    Данный  вывод свидетельствует о том, что ошибки, допущенные на практике в ходе реализации положений нормативно-правовых актов, регулирующих функционирование прежних экономических зон, в определенной мере позволили ускорить переосмысление условий ведения промышленной политики страны. Стало очевидным, что эта политика не должна заключаться в простой раздаче бюджетных средств и поддержке неконкурентоспособных производств за счет протекционистских мер. Экономическая ситуация в России потребовала выработки иных подходов к проблеме государственного регулирования процесса создания ОЭЗ, основанных на конкретных задачах реформирования и развития и использующих накопленный мировой опыт.