Государственный финансовый контроль и пути его совершенствования

Органы исполнительной власти направляют контрольную деятельность подведомственных им органов государственного управления, в том числе финансовых, а также непосредственно сами осуществляют финансовый контроль.

В пределах своих полномочий Правительство Российской Федерации контролирует составление и исполнение федерального бюджета, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, осуществляет систематический контроль за исполнением законов Российской Федерации и иных актов, регулирующих финансовые отношения, другими органами исполнительной власти субъектов федерации, принимает меры по устранению их нарушения⁵.

В полномочия Правительства  Российской Федерации входит контроль за деятельностью в области финансов подведомственных ему министерств, государственных комитетов и других, включая органы федеральной службы финансовой сферы. При этом Правительство Российской Федерации вправе отменить акты указанных органов.

Направляя деятельность подведомственных ему органов по осуществлению финансового контроля, Правительство Российской Федерации принимает правовые акты (нормативные и индивидуальные), регулирующие порядок этой деятельности. Так, Правительством Российской Федерации утверждены Положение о Министерстве финансов Российской Федерации (Постановление от 30 июня 2004 г.), Положение о Федеральном казначействе Российской Федерации (Постановление от 1 декабря 2004 г), а также о других службах, где закреплены функции по финансовому контролю.

Важнейшее место в системе  финансового контроля занимает Министерство финансов Российской Федерации, которое не только разрабатывает финансовую политику страны, но и контролирует ее осуществление.

Прежде всего Минфин осуществляет финансовый контроль в процессе разработки федерального бюджета; контролирует поступление и расходование бюджетных средств и средств федеральных внебюджетных фондов; участвует в проведении валютного контроля; контролирует направление и использование государственных инвестиций.

Следует при этом отметить, что контрольные полномочия Минфина Российской Федерации распространяются на финансовые средства только федерального уровня. В тех случаях, когда проверяется деятельность исполнительных органов власти субъектов Федерации, его контрольные функции не должны выходить за эти рамки. Такой подход обусловлен принципом самостоятельности бюджетного устройства в Российской Федерации.

Однако, принимая во внимание принятый в 1998г. Бюджетный кодекс, можно отметить, что на Минфин возложено осуществление финансового контроля за исполнением бюджетов субъектов российской Федерации и местных бюджетов, если субъект Российской Федерации получает помощь в объеме свыше 50% расходов его консолидированного бюджета. Назначается ревизия и исполнение бюджета субъекта федерации переходит под контроль Минфина и в случаях, когда субъект не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств.

 

Глава 3. Пути повышения эффективности государственного финансового контроля

В настоящее время работа органов государственного финансового  контроля в России характеризуется несогласованностью и разобщенностью, отсутствием четкого взаимодействия. И связано это в первую очередь с тем, что не сформирована целостная система контроля за финансовыми потоками и использованием государственной и муниципальной собственности. «Сейчас финансовый контроль – это, скорее, набор госорганов, ведомств и служб, выполняющих определенные контрольные функции. Более 260 законов, указов, постановлений регулируют их контрольную деятельность, что не только не облегчает взаимоотношения между ними, но зачастую вносит элементы хаоса и дезорганизации»⁶ Статус и полномочия контрольных органов определяют многочисленные правовые акты, зачастую допускающие дублирование и параллелизм при выполнении соответствующих функций. Разумеется, такая ситуация весьма негативно сказывается на народнохозяйственном развитии.

Кроме того, действия органов  финансового контроля не скоординированы. Принципиальные полномочия по проведению проверок целевого и эффективного использования  государственных средств ряда федеральных  государственных органов, осуществляющих финансовый контроль (Счетная палата, финансово-надзорные органы Минфина  РФ, ревизионные управления министерств  и ведомств федерального уровня), как  правило, повторяют друг друга. 

В Российской Федерации до настоящего времени отсутствует теоретически проработанная и законодательно оформленная концепция общегосударственного финансового контроля. Все существующие и обсуждаемые в экономической литературе предложения и варианты ограничиваются только государственным финансовым контролем и основываются на двух подходах.

Первый подход отражает позицию  ряда авторов, рассматривающих процесс реформирования действующих органов финансового контроля в единую, иерархически, сверху донизу, выстроенную системную вертикаль. Крайнее выражение подобной точки зрения — объединение всех контролирующих и даже надзорных органов в единый контрольный орган федерального подчинения, который либо функционирует самостоятельно, либо подчиняется Счетной палате или Генеральной прокуратуре РФ. По поводу построения системы государственного финансового контроля в России существует и другой подход, авторы которого активно выступают против создания жестко иерархической соподчиненной контрольной системы, возглавляемый единым государственным органом.

Второй подход заключается  в том, что некоторые экономисты считают, что для повышения эффективности всей правоохранительной системы государства, необходимы разработка и принятие комплекса поправок действующим федеральным законам.

Рассмотрим подробнее  эти подходы.

3.1 Недостатки системы государственного финансового контроля и пути ее развития

В результате реформ, разрушив вертикали тоталитарного контроля, Россия оказалась в ситуации, когда  нет адекватной общегосударственной  контрольной системы, ориентированной  на новые демократические задачи. Следует признать, что существующая в стране система ГФК в полной мере не выполняет своего назначения и нуждается в серьезной реструктуризации. Примеров нецелевого использования  и невозврата государственных средств, нерационального управления ими, иных финансово-хозяйственных нарушений  множество. Факты таких нарушений  приводятся в опубликованных в печати отчетах контрольных органов.

Не так давно Главное  контрольное управление Президента Российской Федерации провело проверку деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по оздоровлению государственных финансов за счет укрепления финансовой и бюджетной дисциплины. В ходе проверки установлено, что федеральные министерства и ведомства, их территориальные органы, а также органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации не в полном объеме реализовывали задачи, поставленные в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию «Россия на рубеже эпох». При этом основные недостатки финансово-контрольной работы этих органов можно обобщить в следующих пунктах:

— МНС России, Минфин России, ГТК России и их территориальные  органы, органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не принимают должных мер по исполнению доходной части бюджета (не принимают  исчерпывающих мер по сбору налогов  и сборов (в результате чего растет дотационность региональных и местных бюджетов), неправомерно устанавливают различные льготы и освобождения от уплаты таможенных платежей, не принимают должные меры по ликвидации растущей задолженности перед бюджетом);

— Минфину России не удалось  сформировать единую систему органов  федерального казначейства с ведением счетов по учету доходов и средств  федерального бюджета в Банке  России;

— не выполняются требования соответствующих нормативных актов  об обслуживании органов федерального казначейства в учреждениях Банка  России;

— органы исполнительной власти субъектов РФ, Госкомсевер России и Минфин России не осуществляли должный  контроль за эффективным расходованием средств государственной финансовой поддержки;

— в ряде регионов в нарушение  указов Президента РФ имеет место  практика исполнения бюджетов на основе использования денежных суррогатов, бартерных операций и применения зачетных схем (при этом допускаются  нарушения самими налоговыми органами);

— работа по мобилизации  налоговых платежей и сборов «живыми» деньгами проводится неудовлетворительно;

— федеральные органы исполнительной власти и органы власти субъектов  РФ не добились увеличения доходов  от производства алкогольной продукции;

— не выполнены в полном объеме бюджетные задания по увеличению доходов от имущества, находящегося в государственной собственности;

— ГТК России, ВЭК России и Банк России не полностью реализуют  возможности увеличения доходной части  федерального бюджета за счет возврата валютной выручки;

— нерационально и необоснованно  расходуются иностранные займы, полученные под гарантии Правительства  РФ;

— в ряде субъектов РФ, несмотря на сложное социально-экономическое  положение, допускается нецелевое  расходование финансовых ресурсов;

— в нарушение указов Президента РФ органы исполнительной власти регионов оказывают финансовую поддержку хозяйствующим субъектам, имеющим бюджетную задолженность;

— органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления зачастую принимают нормативные  акты, не соответствующие общим федеральным  принципам налогообложения в  РФ.

Примеров неэффективности организации и функционирования органов ГФК можно привести множество. Все вышеописанные негативные моменты существующей системы ГФК (если исходить из того, что эта система как таковая вообще существует), а также усложнение социально-политических условий и хозяйственной жизни в России, расширение сфер деятельности хозяйствующих субъектов, тенденция к преобразованиям последних, увеличение информационных потоков — все это требует организации адекватной системы ГФК и, в первую очередь, на основе создания надежного правового «фундамента» реформирования существующей его структуры и преобразования методов действия. Считаем, что если и дальше не уделять должного внимания проблемам ГФК, то вряд ли можно ожидать, что реформы в нашем государстве пойдут в правильном направлении, предотвратив бесконтрольность, казнокрадство, беспорядочность экономических решений и нарушения законодательства во многих сферах хозяйствования.

Итак, основные пути организации и развития системы ГФК в России можно представить в следующем:

— формирование системной  и завершенной нормативно-правовой базы (в том числе стандартизация ГФК);

— реформирование организационных  структур;

— приведение методологической основы в соответствие с современными условиями;

— формирование системы  процедур контроля (методической базы);

— создание целостных научно-исследовательской  и учебной баз, формирование системы  кадрового обеспечения;

— организация адекватной информационно-коммуникационной инфраструктуры;

— материально-техническое (включая социально-бытовое) и финансовое обеспечение функционирования контролирующих органов. В настоящей статье кратко осветим два первых направления  в связи с их важностью для  развития системы.

3.2 Развитие нормативно-правовой  базы государственного финансового  контроля

В целом система нормативно-правовых актов ГФК (или его нормативно-правовая база) нам представляется 4-уровневой. Наглядно это показано на рис. 2.

Рис. 2 Предполагаемая система нормативно-правовых актов (нормативно-правовая база) ГФК

 

Как видно, в принципе можно  говорить об отдельной подотрасли финансового права — контрольном праве, или праве ГФК (отрасль — финансовое право).

При формировании нормативной  базы ГФК следует решить несколько  важных задач, например, таких как:

— определить терминологию и понятийный аппарат ГФК;

— разработать методологию  ГФК (цели, задачи, принципы и т.д.);

— определить организационную  структуру системы ГФК;

— определить органы правового  регулирования ГФК, их права и  обязанности;

— определить субъектов  права ГФК;

— определить предмет, отношения  регулирования, цели и задачи системы  нормативно-правовых актов (законодательства) ГФК;

— определить основные источники  права ГФК (нормативно-правовые акты) и уровни нормативно-правового регулирования;

— определить порядок построения системы нормативно-правовых актов  ГФК, ее структуру (части, разделы, подразделы и т.д., их расположение в определенной последовательности) и содержание;

— разработать порядок  систематизации нормативно-правовых актов  ГФК;

— обозначить основные направления  взаимодействия правовых актов ГФК  с актами иных подотраслей (сфер) финансового права, а также с другими отраслями права.

При этом система нормативно-правовых актов ГФК должна строиться при  учете следующих основных требований:

— нормативно-правовые акты ГФК не должны иметь противоречий (в том числе несоответствие в  названиях, в терминологии и т.д.), не должны дублировать друг друга (то же самое относится и по отношению  к правовым актам, регулирующим иные сферы государственного управления и финансов). Выполнение этого принципа в общем и целом должно быть обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования ГФК;