Государственные и муниципальные финансы

     Угроза  финансовой безопасности муниципального образования – это совокупность условий и процессов, создающих  асимметрию финансовых ресурсов и потребности  в них для осуществления социально-экономической  политики муниципалитета, нарушающих финансовую самостоятельность и  критические значения показателей  финансовой безопасности.

     Главные внешние угрозы, влияющие на потерю финансовой устой-чивости и безопасности местного бюджета следующие:

• принятие на федеральном и региональном уровнях законодательных актов, сокращающих налоговый потенциал местных бюджетов;
• утрата самостоятельности местного бюджета в связи с недостаточ-ностью доходных источников;
• сокращение муниципальной собственности вследствие ее передачи на другой уровень бюджетной системы;
• недостаточно развитая правовая система защиты прав инвесторов и исполнения законодательства;
• нестабильность экономики, денежной и финансово-кредитной систем.

     К внутренним опасностям и угрозам, влияющим на финансовую устойчивость и безопасность, относятся: наличие значительных финансовых обязательств у муниципального образования (большой величины заемных средств);  уклонение от уплаты налогов; преднамеренные или случайные ошибки органов власти в области бюджетного процесса, связанные с качеством планирования (соотношение плановых и фактических показа-телей; наличие и исполнение перспективного финансового плана), качеством исполнения бюджета (кредиторская и дебиторская задолженности, казначейское исполнение бюджета), качеством контроля и аналитической работы и последующего применения их результатов в планировании (нецелевое использование средств), а также ошибки, приводящие к сниже-нию эффективности деятельности главных распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений по предоставлению бюджетных услуг.

     Ключевой  фактор успешного развития муниципального образования – грамотные и  профессиональные кадры, а главный  фактор риска – некомпетентность и недобросовестность сотрудников. В таких условиях проблема финансовой устойчивости и безопасности местного бюджета становится чрезвычайно актуальной и стратегической.

 

      2. БЮДЖЕТНЫЙ  ПРОЦЕСС НА МУНИЦИПАЛЬНОМ  УРОВНЕ 

     Бюджетный процесс – это регламентированная законодательством дея-тельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению центрального и местных бюджетов. Его содержание определя-ется государственным и бюджетным устройством страны, бюджетным правами соответствующих органов и юридических лиц. Бюджет муни-ципального образования является одним из элементов бюджетной системы РФ, муниципальная составляющая в составах бюджета МО это та часть, в которой содержатся нормы, регулирующие правоотношения, связанные с составлением и исполнением местного бюджета, а также межбюджетные отношения.

     Управление  муниципальными расходами представляет собой важную часть бюджетной  политики и в значительной мере определяется состоянием бюджетного процесса, порядком планирования, утверждения и исполнения бюджета в части расходов, а  также контролем за его исполнением. Таким образом, совершенствование  практики бюджетирования следует рассматри-вать как важный инструмент повышения эффективности муниципальных расходов. Меры совершенствования бюджетного процесса могут оказывать локальный эффект, а могут приводить к радикальным изменениям. Именно к таким изменениям приводит внедрение бюджетирования, ориентированного на результат, или программно-целевого бюджетирования, меняющего в корне не только содержание всех стадий бюджетного процесса, но и саму концепцию управления муниципальными расходами.

      Одним из существенных факторов, отрицательно влияющих на эффек-тивность системы управления бюджетными ресурсами муниципального образования, является используемая в настоящее время традиционная затратная модель бюджетирования. Данная модель характеризуется следую-щими основными недостатками:

      1) планирование расходов бюджета осуществляется по методу «от достигнутого уровня» и направлено на обеспечение деятельности подве-домственных бюджетополучателей без учета результатов расходования средств;

      2) наблюдается высокая степень  централизации в принятии решений,  вследствие чего финансовые органы  оказываются перегруженными посту-пающей информацией, и это приводит к затягиванию принятия решений или их неактуальности;

      3) контроль направлен на оценку правомерности расходования бюд-жетных средств и соответствие фактических затрат плановым;

      4) не производится анализа результативности  и эффективности бюд-жетных расходов, вследствие чего отсутствует возможность оценить качество работы администрации муниципального образования.

      Схема бюджетного процесса в рамках бюджетирования, ориентиро-ванного на результат, состоит из четырех этапов:

      1) стратегическое планирование (цели, стратегии, задачи);

      2) планирование расходных программ  в рамках бюджета (определение  целей, задач и индикаторов  оценки);

      3) предоставление услуг (достижение  результатов);

      4) оценка результатов (опрос общественности, анализ индикаторов и т.п.).

     Участниками бюджетного процесса в муниципальном  образовании являются:

     - совет депутатов муниципального  образования (представительный орган  муниципального образования);

     - глава муниципального образования;

     - местная администрация;

     - финансовый орган местной администрации  - финансовое управление МО;

     - контрольный орган муниципального  образования;

     - главные распорядители бюджетных  средств;

     - распорядители бюджетных средств;

     - получатели бюджетных средств;

     - администраторы поступлений в  местный бюджет;

     - иные органы, на которые бюджетным  законодательством Российской Федерации  возложены бюджетные полномочия  по регулированию бюджет-ных правоотношений организации и осуществлению бюджетного процесса в муниципальном образовании.

      Применение  бюджетирования, ориентированного на результат, пост-роенного на основе данной схемы, позволяет определить подходы к решению следующих задач:

      - распределение бюджетных ресурсов  не по видам затрат, а по  страте-гическим целям;

      - предоставление услуг, на которые  население реально предъявляет  спрос;

      - контроль за издержками на  бюджетные услуги путем выбора  наиболее экономичного способа  их предоставления;

      - сравнение расходных программ  и выбор наиболее экономичных  из них по результатам оценки  эффективности и результативности  расходов;

      - повышение прозрачности и обоснованности  бюджетных расходов;

      - определение положительного общественного  эффекта от услуги, а не только  стоимости ее предоставления;

      - смещение акцента с внешнего  контроля за целевым расходованием средств на повышение внутренней ответственности и внутреннего контроля за эффективностью расходов;

      - учет последствий принимаемых  расходных решений.

      Использование программно-целевых принципов в  бюджетном процессе муниципального образования является отражением практики управления муниципальными расходами, ориентированного на результат. Следова-тельно, большинство изменений, возникающих в процессе планирования и исполнения бюджета в связи с переходом на систему бюджетирования, ориентированного на результат, направлено не на совершенствование техни-ческой стороны бюджетного процесса как такового, а на улучшение финан-сирования предоставляемых муниципальным образованием услуг. Программно-целевое бюджетирование в той или иной мере предполагает не только корректировку содержания и длительности отдельных стадий бюд-жетного процесса, но и изменение принципов учета (переход от кассового метода учета к методу начислений) и горизонта бюджетного планирования (многолетнее бюджетирование)⁶. 
 

 

       3. ФИНАНСОВЫЕ ОСНОВЫ  ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ  МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ  В РФ 

     Цели  муниципальной деятельности, определяющие муниципальную политику, вытекают из предусмотренных законодательством  функций и полномочий местного самоуправления. Главным предметом муниципальной  деятельности является благоустройство  жизни на территории муниципаль-ного образования в широком смысле этих слов, как устройство на благо человека, и оказание населению различных услуг на местном уровне или муниципальных услуг (более подробно термин «муниципальные услуги» будет раскрыт в следующем параграфе). Генеральная цель муниципальной деятельности и муниципальной политики состоит в повышении качества жизни населения на территории местного самоуправления через оказание муниципальных услуг.

     Качество  жизни – это система показателей уровня жизни, например, безопасность, здоровье, обеспеченность жильем, материальная обеспечен-ность, состояние природной среды, состояние среды обитания (в частности, городской среды), возможность получить образование, удовлетворять культурные потребности, доступ к информации, возможность передвижения и т.д. В научном мире идут дискуссии по выработке интегрального показа-теля качества жизни, но это достаточно сложная задача. Однако можно выразить качество жизни через некую совокупность частных показателей, каждый из которых может быть измерен. В качестве измерителей отдельных показателей качества жизни могут выступать уровень денежных доходов населения, нормативы потребления важнейших продовольственных и непродовольственных товаров и услуг, социальные, экологические, медицин-ские, жилищные и иные государственные стандарты.

      Управление  финансами в муниципальных образованиях возлагается на исполнительный орган (администрацию). Финансирование администрации  осуществляется только из местного бюджета. 

     Финансовое  управление местной администрации как правило является самостоятельным структурным подразделением администрации муниципаль-ного образования.

      Например, основными задачами финансового  управления являются:

     - разработка и реализация основных направлений единой муниципальной финансовой политики;

     - управление денежными средствами, составление и исполнение бюджета муниципального образования;

     - обеспечение устойчивости местных  финансов и их активного воздействия  на социально-экономическое развитие района, концентрация финансовых ресурсов на его приоритетных направлениях;

     - разработка предложений по привлечению кредитных ресурсов в экономику муниципального образования и об источниках их погашения;

     - участие в работе по совершенствованию  методов финансово-бюд-жетного планирования, финансирования и отчётности, разработке единых социальных нормативов бюджетного финансирования;

     - подготовка предложений по совершенствованию  межбюджетных отно-шений;

     - осуществление предварительного, текущего и последующего финансово-го контроля за рациональным  и целевым расходованием бюджетных средств и внебюджетных фондов;

     - сбор, обработка и анализ информации о состоянии местных финансов.

     Финансовое  управление включает несколько отделов (рис. 2.2):

     а) отдел учета и отчетности

     Он  осуществляет изучение ведения бюджетного учета.

     б) отдел производственных сфер

     Осуществляет  изучение вопросов в производственной сфере.

     в) отдел по работе с муниципальными образованиями

     Осуществляет  изучение исполнения бюджетов поселенческих  муниципаль-ных образований в соответствии.

     г) бюджетный отдел.