Функционирование эффективных моделей бюджетного федерализма западных стран

Во включающей модели власть разделена в определенном соотношении между национальными, региональными и местными государственными структурами. Площадь каждого круга указывает на долю полномочий каждого уровня правительства в общей власти. В такой модели у каждого уровня власти возникает искушение пересмотреть свои полномочия, особенно у центра.

Пересекающая модель занимает промежуточное место между двумя предыдущими моделями и получила наибольшее распространение в федеративных государствах. Эта модель характеризуется следующими основными чертами:

 1) власть лимитирована и рассредоточена одновременно. Сферы автономии различных уровней власти незначительны;

 2) высокая степень потенциальной и действительной независимости уровней власти. Сочетание конкуренции и кооперации в отношениях между ними;

 3) переговорно-обменная основа взаимоотношений уровней власти.

Отличительные характеристики каждой модели бюджетного федерализма представлены в табл.1.3.1.

Таблица 1.3.1

Сравнительная таблица моделей бюджетного федерализма.

Экономическое и политическое определения федерализма отличаются друг от друга. Существуют также различия в финансовом, классическом и институциональном подходах к его изучению. Из этого следует, что федерализм – это интегральная категория, включающая в себя экономические, политические, социальные и другие отношения, возникающие в государстве, следовательно, правомерно рассматривать федерализм как сложную категорию междисциплинарного характера.

Бюджетный федерализм основывается на следующих основных принципах:

• законодательное разграничение полномочий между органами власти всех уровней по формированию доходов и расходов бюджетов;
• обеспечение органов власти соответствующего уровня необходимыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложенных на них функций;
• гарантирование вертикального и горизонтального выравнивания доходов всех звеньев бюджетной системы;
• самостоятельность и равноправие каждого бюджета, входящего в бюджетную систему;
• организация межбюджетных отношений в рамках бюджетной системы.

Бюджетный федерализм имеет следующие основные преимущества:

1. Свобода выбора. Ядро финансового федерализма – большая свобода выбора. Местное самоуправление и их органы отличаются в зависимости от предпочтений их жителей. Это обеспечивает возможность выбора предоставляемых государственных услуг. Это одно из главных достоинств федерализма, предполагающее соединение внутри страны, внешнее единство с внутренней дифференциацией, которое другие правительственные структуры не могут предоставить.
2. Участие. Финансовый федерализм обеспечивает возможность для большего политического участия всех слоев населения. Федеральная структура позволяет развивать процессы демократии и на региональном уровне, и на уровне местного самоуправления.
3. Экспериментирование и возможности инноваций. Финансовый федерализм предполагает развитие финансового менеджмента в государственных органах, так как региональные правительства представляют собой естественные лаборатории для правительственного экспериментирования и большой диапазон для развития правительственных инноваций в области бюджетирования и контроля. Региональный уровень правительства и местное самоуправление имеют возможность развить собственные подходы к организации общественных услуг, финансовому менеджменту в правительстве. Новшества на уровне местного самоуправления или отдельной области не подвергают население страны такой же степени опасности, как если бы эксперименты проводились на национальном уровне.
4. Отчетность. Когда правительственные решения на уровне региона или местного самоуправления находятся ближе к населению, чем в отдаленном национальном правительстве, общественность может отслеживать решения, сделанные относительно правительственных услуг и сборов. Больше внимания уделяется отчетности правительства как на региональном, так и на уровне местного самоуправления, так как все принимаемые решения непосредственно затрагивают жителей данной области или города, деревни.
5. Региональное большинство. Этнические, религиозные или социальные группы могут быть большинством населения в некоторых областях, хотя данные группы – это различные меньшинства нации в целом. Их специальные интересы могут быть незаметны в национальной политике, поэтому данные группы могут решить, что правительство не учитывает их интересы. Региональный суверенитет данных групп внутри федеральной нации обеспечивает возможность им управлять и обеспечивать региональные услуги или услуги местного органа власти, учитывая стиль и сущность их обычаев жизни, без создания собственной страны.

Таким образом, главное преимущество бюджетного федерализма заключается в том, что он создает условия для примирения несовпадающих интересов - территориальных, национальных, социальных - в сфере финансов, экономики, политики и культуры. Разграничивая компетенции между центральными и местными властями, он предоставляет членам федерации значительную автономию. Защищая регионы от всевластия центра, федерализм позволяет сохранить в рамках единого государства исторически сложившееся многообразие и своеобразие культур и традиций. Вместе с тем федеративное устройство повышает эффективность деятельности государственного аппарата: инициатива и давление местных властей "снизу" активизирует центральное правительство, побуждает его к творческому поиску наиболее оптимальных решений социально-экономических и политических проблем, сохранения общего баланса интересов.

Однако федеративная структура бюджета также имеет и свои недостатки:

1. Дублирование. Редко складывается такая ситуация, когда все слои в правительственной структуре проработаны настолько тщательно, что не происходит дублирования функции. В то же время другие важные функции могут становиться пренебрегаемыми.
2. Снижение ответственности. В связи с тем, что федерализм предполагает дублирование правительственных функций, это приводит к сложностям определения ответственности за общественные проблемы, что в итоге может ослабить внимание к общественным интересам. Федеральный правительственный уровень может полагать, что функции удовлетворительно выполняются более низким уровнем правительство, а тот, в свою очередь, предполагает, что эта функция находится в руках федерального правительства.
3. Помехи внутренним трансакциям. Поднациональные правительства часто проводят решения, которые приводят к помехам в торговых потоках, трудовой миграции, при этом ставится цель защиты и поощрения местных отраслей промышленности. Примерами таких барьеров могут быть усложнение требований стандартизации, оценка качества продукции, введение специальных акцизов в регионе, субсидии для товаров и услуг.
4. Проблемы по обеспечению оптимального уровня коммунальных услуг. Регионы одной страны могут иметь совершенно различный уровень расходов на коммунальные услуги. Это приводит к спорам при перераспределении государственных средств в регионы, проблемам межбюджетного выравнивания.

Основной проблемой бюджетного федерализма является оптимизация межбюджетного выравнивания (перераспределения финансовых ресурсов).

Наиболее сложная проблема в бюджетном устройстве – бюджетный федерализм, т.е. бюджетные взаимоотношения центров и регионов. В мировой практике выделяются три модели бюджетного федерализма: координированная, включающая и пересекающая модели. Характеристикой, определяющей, к какой именно модели относится бюджетный федерализм в той или иной стране, является тип отношений между центром и регионом. Так же следует отметить, что как и любая система, бюджетный федерализм имеет ряд преимуществ и недостатков. Данной проблеме посвящен настоящий параграф.

Наряду с бюджетным федерализмом, в первой главе раскрываются и другие теоретические аспекты формирования и функционирования бюджетных систем федеративных государств, а именно: бюджетное устройство федеративных государств, принципы организации бюджетной системы, международный опыта построения бюджетных систем федеративных государств. Знание данных вопросов является теоретической базой для качественного анализа вопросов, затронутых во второй главы настоящей работы, которая заключается в изучении действующая практики разграничения расходных полномочий и полномочий по формированию доходов, а также формированию направлений совершенствование бюджетного федерализма.

2. Действующая практика разграничения расходных полномочий и полномочий по формированию доходов. Совершенствование бюджетного федерализма

2.1. Механизм разграничения полномочий по формированию доходов в РФ

Поскольку бюджетное устройство любого государства основывается на его государственном устройстве, то это имеет значение и для разграничения доходных источников в бюджетной системе. Так, для федеративного государства доходы по уровням бюджетной системы подразделяются на федеральные, доходы бюджетов федеративных единиц (региональные, бюджеты субъектов РФ) и местные.

Особенность российской модели распределения налоговых доходов заключается в том, что, во-первых, применяется одновременно три модели распределения налоговых полномочий, а во-вторых, в рамках моделей не существует единого подхода к распределению налоговых доходов, налоги имеют разные механизмы распределения.

Первая модель – разграничение полномочий по взиманию налога и закрепление их за определенным уровнем власти – реализуется в разделении налогов на федеральные, региональные и местные. Также существуют специальные налоговые режимы, которые не закреплены Налоговым кодексом Российской Федерации ни за одним уровнем власти и регулируются на разных уровнях. Эту модель усложняет передача полномочий по установлению величины региональной ставки налога на прибыль организаций, который является федеральным налогом и не должен предполагать наличие каких-либо налоговых полномочий, кроме федеральных. Следует отметить, что полномочия субнациональных (региональных и местных) властей при установлении региональных и местных налогов весьма ограничены. Сложный механизм разделения налоговых полномочий по установлению элементов налогов субнациональными властями в Российской Федерации приведен в таблице 2.1.1.

Таблица 2.1.1

Полномочия по установлению элементов налогов в Российской Федерации

Ф – налоговые полномочия закреплены за федеральным уровнем власти

Р – налоговые полномочия закреплены за региональным уровнем власти (субъект федерации)

М – налоговые полномочия закреплены за органами местного самоуправления

Вторая модель – совместное использование базы налогообложения–применяется в России в отношении налога на прибыль организаций.