Функционирование эффективных моделей бюджетного федерализма западных стран

Эффективность системы межбюджетных отношений в рассмотренных федерациях достигается в результате обеспечения адекватности доходных источников расходным потребностям всех уровней бюджетов. Сумма собственных доходов бюджета и переданных трансфертов позволяет полностью исполнить установленные расходные обязательства. Распределение финансовой возможно только при условии прозрачности и стабильности механизма выравнивания. Процедура расчета финансовой помощи остается неизменной на протяжении, как минимум, 3-5 лет. В результате каждый субъект федерации имеет возможность спрогнозировать свои доходы на будущие периоды. Объем трансферта зависит исключительно от объективных факторов, влияющих на расходные потребности и доходный потенциал бюджетов, а процедура расчета финансовой помощи не лишает получателей помощи заинтересованности повысить собственные бюджетные доходы.

Стоит отметить, что исходные пропорции распределения доходов между разными уровнями бюджета зависят от таких ключевых факторов, как вертикальное распределение расходных полномочий и степень неравенства подушевых бюджетных доходов субъектов федерации. Этими факторами и определяется потребность в концентрации средств в вышестоящем бюджете для осуществления механизма выравнивания.

Важным фактором современной бюджетной политики, как уже отмечалось, является перераспределение ресурсов для сглаживания территориального развития. Оно осуществляется с помощью межвременных и межтерриториальных трансфертов. Применение межвременных и межтерриториальных трансфертов приводят к одному сходному результату - они поддерживают уровень потребления, стимулируя тем самым совокупный платежеспособный спрос в экономике. Если трансферты первого типа поддерживают спрос в определенном периоде, то второго - между регионами. Они предотвращают миграцию населения из одного региона в другой, связанную со значительными затратами, и тем самым увеличивают совокупный располагаемый доход физических лиц.

Бюджетная политика в рамках федеративного государства может обеспечивать как межвременные, так и межрегиональные трансферты, воздействуя тем самым на увеличение дохода хозяйствующих субъектов.

Эффективность бюджетного федерализма может проявляться также и в характере сбора налогов. Эффект достигается тем, что в условиях федеративного государства хозяйствующие субъекты имеют возможность переносить производства из регионов с высоким уровнем налогообложения в регионы с умеренными налогами. Такие же условия существуют в рамках Российской Федерации. Поэтому в России, по нашему мнению, было бы выгодным аккумулировать часть налогов с мобильной налогооблагаемой базой в централизованный бюджет с перспективой их дальнейшего распределения в беднейшие районы страны.

Известно, что конкуренция между регионами в налоговой сфере так же позитивна, как и конкуренция в сфере бизнеса и приводит к положительным результатам. Однако существует опасность того, что допущение конкуренции между российскими регионами в налоговой сфере приведет к снижению эффективности сбора налогов из-за стремления регионов широко использовать систему льгот и преференций.

Таким образом, международный опыт доказывает, что ведущей стратегической тенденцией современного бюджетного федерализма является (при условии сохранения прав и полномочий субъектов), интеграционная политика: в экономике, политике, праве. Становление системы бюджетного федерализма в России требует выработки особых инновационных схем, учитывающих сформулированные принципы федерализма в экономически благополучных федеративных государствах с учетом особой российской специфики. Изучение мирового опыта, анализ собственных проблем, мобилизация собственных ресурсов в каждом конкретном регионе - вот направление, способное вывести российские регионы из тупикового неравноправного положения в области финансовых и материальных ресурсов. С учетом международного опыта можно предложить следующие конкретные меры развития бюджетного федерализма в России:

а) полномасштабное участие субъектов Федерации в решении задач приватизации и ее реальной адаптации к специфическим условиям и задачам каждого из субъектов РФ;

б) проведение частичной ренационализации в пользу как федеральной государственной собственности, так и собственности субъектов Федерации;

в) совершенствование системы управления государственным имуществом, прежде всего пакетами государственных акций, в частности, в отраслях ВПК, на предприятиях энергосырьевого комплекса, передавая полномочия управления местным региональным органам власти.

Перенимая лучший опыт построения межбюджетных отношений в высокоразвитых странах мира с федеративным устройством, следует не только ожидать положительный эффект, но и делать корреляцию на специфику местных российских условий. А для этого требуется глубокое аналитическое изучение всего накопленного фактического материала позитивного применения инструментов и моделей бюджетного федерализма в конкретных исторических условиях.

В настоящем параграфе нами рассмотрена организация бюджетных систем, стран федеративного типа устройства. Применительно к каждому государству анализируются следующие аспекты построения бюджетной системы и осуществления межбюджетных отношений: административное устройство и уровни бюджетной системы, распределение доходной базы и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, механизмы межбюджетного перераспределения финансовых ресурсов и вопросы привлечения заемных средств различными уровнями бюджетной системы. Отношение между бюджетами различного уровня, является одним из ключевых моментов изучения бюджетных систем федеративных государств. Для этого, в экономике, существует понятие бюджетного федерализма. Более подробно сущность этой категории, а также её характеристика раскрыта нами в третьем параграфе.

1.3. Бюджетный федерализм и его характеристика

Каждая нация выбирает различные способы организации своих правительств. В некоторых странах обеспечение правительственных услуг происходит через одно - единственное национальное правительство, ответственное за все услуги и их финансирование. Другие страны организовывают обеспечение и обслуживание государственных услуг через несколько слоев правительственной структуры, которые имеют различные степени суверенитета. Они могут быть федеральными или нефедеральными.

Нефедеральные нации могут управляться унитарным государством или быть устроены как конфедерация. При унитарном правительстве страна имеет один или несколько слоев правительства, но эффективный контроль и управление в нем осуществляется только центральным правительством. Во многих унитарных государствах местные органы власти имеют ограниченную ответственность как по налогообложению, так и по расходованию средств. Политические и бюджетные полномочия для региональных правительств и органов местного самоуправления устанавливаются национальным правительством.

Федерализм, согласно методологии политических наук, представляет собой систему власти, конституционно разделенную между центральными и субнациональными правительствами. В соответствии с данным определением основной характеристикой федерализма является разделение политической власти между субъектами (участниками) федерации и федеральным (центральным) правительством. Каждый уровень власти имеет права и обязанности в предписанных ему сферах. Исходя из федеративного устройства государства, бюджетная система такого государства будет состоять из бюджетов разных уровней.

Бюджетный федерализм является частным случаем общего понятия федерализма. Построение подлинного бюджетного федерализма немыслимо при нерешенности основных проблем федерализма в государстве, данные понятия тесно взаимосвязаны [20, с.15], т.к. первое прямо вытекает и строится на втором.

Термин «бюджетный федерализм» стал широко применяться в финансовой науке и практике в 90- е гг. В литературе существуют как разные определения этого понятия, так и разные его названия. Встречаются, например, термины «финансовый федерализм», «бюджетно – налоговый федерализм», «финансово - бюджетный федерализм» и др. При анализе этих терминов выясняется, что, по сути все они отражают в той или иной мере содержание бюджетного федерализма. О проблемах бюджетного федерализма пишут многие авторы: В. М. Родионова, А. Г. Игудин, В. Б. Христенко, А. Лавров, О. Богачёва и др. Содержание бюджетного федерализма рассматривается также в учебной литературе. Так, например, в учебнике «Бюджетная система Российской Федерации» авторы определяют бюджетный федерализм как «отношения между федеральной властью и властями национально - государственных и административно - территориальных подразделений по поводу оптимального, научно обоснованного распределения доходов бюджетов каждого уровня и расходов, финансируемых из них» [8, с.45]. А. В. Годин и И. В. Подпорина считают, что «сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетно-налогового устройства государства заключается в нормативно - законодательном установлении бюджетных прав и обязательств двух равноправных сторон – федеральных и региональных органов власти и управления, правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса» [9, с.176]. Авторы учебника «Бюджетная система России» приводят два определения бюджетного федерализма: как «разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов федерации и органами местного самоуправления в области финансов, в частности, в бюджетной сфере» [25, с.25] и как «законодательно принимаемая норма равноправных (партнёрских) отношений между федеральным центром и субъектами РФ при формировании доходов бюджетов всех уровней за счёт оптимального сочетания налогового потенциала, выполняемых финансово - хозяйственных, социальных функций и имеющихся общественно необходимых потребностей» [16. с.536].

По мнению В. М. Родионовой, бюджетный федерализм – «это такая организация бюджетных отношений, которая позволяет в условиях самостоятельности, автономии каждого бюджета органично сочетать фискальные интересы Федерации, представленные республиканским бюджетом РФ, с интересами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Содержание бюджетного федерализма и местного самоуправления включает: трёхуровневую систему бюджетных отношений и чёткое разграничение функций между ними; самостоятельность каждого бюджета, обеспечивающую высокую степень автономии региональных и местных бюджетов; сохранение за федеральным бюджетом доминирующего положения в общей бюджетной системе страны ; прозрачность межбюджетных отношений, основанную на понятных и приемлемых для всех субъектов Федерации подходах (критериях); определение размеров финансовой помощи, выделяемой нуждающимся в ней регионам» [27, с.8]. В финансово - кредитном энциклопедическом словаре дано следующее определение бюджетного федерализма: «Бюджетный федерализм – способ построения бюджетных отношений между тремя уровнями бюджетной системы – федеральными органами государственной власти, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления, обеспечивающий ведущую роль федерального бюджета при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов» [12, с.155].

Анализ этих и других определений бюджетного федерализма позволяет сделать вывод о том, что, по мнению большинства авторов, бюджетный федерализм представляет собой определённые отношения между федеральной, региональными и муниципальными властями. При этом не все авторы, характеризуя бюджетный федерализм, выделяют отношения с местными органами власти. На наш взгляд, отношения с местными бюджетами неправомерно включать в определение бюджетного федерализма, так как органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией не входят в систему органов государственной власти, кроме того, последние не вступают в федеративные отношения с федеральным центром. С юридической точки зрения муниципальные образования входят в состав субъектов бюджетных правоотношений, но не являются субъектами бюджетных правоотношений федеративного уровня. При этом местные бюджеты являются одним из звеньев бюджетной системы и должны динамично развиваться. К сожалению, в нынешних условиях вряд ли можно говорить о реальной самостоятельности местных бюджетов, так как по существу большинство местных бюджетов не обладает собственными средствами в достаточной мере для полного и всестороннего осуществления местными органами власти своих функций, а ответственность за их выполнение зачастую несут не только муниципальные власти, но и органы власти субъекта Федерации. Процесс разграничения бюджетных полномочий и ответственности между властями разных уровней ещё не завершён и задачей финансовой науки является разработка научно обоснованных норм разграничения этих полномочий.

На наш взгляд, с содержательной точки зрения наиболее полно бюджетный федерализм раскрывается в определении В. М. Родионовой, но всесторонность рассмотрения термина привела к громоздкости определения. Менее полно, но достаточно всесторонне бюджетный федерализм рассматривается А. Г. Игудиным. По его мнению, «бюджетный федерализм – это отношения на основе сочетания принципов централизма и децентрализма между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу формирования и реализации бюджетной политики государства, разграничения бюджетно - налоговых полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Федерации при высокой степени самостоятельности территориальных бюджетов, исходя из необходимости единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территориях субъектов Федерации, и входящих в них муниципальных образований» [16, с.7].

Нередко в экономической литературе бюджетный федерализм отождествляют с межбюджетными отношениями. В нормативно - правовых актах термин «бюджетный федерализм» встречается крайне редко, в основном речь идёт о межбюджетных отношениях. Не встречается этот термин и в Бюджетном кодексе. В научных статьях, посвящённых бюджетному федерализму, обязательно рассматриваются проблемы межбюджетных отношений. На наш взгляд, бюджетный федерализм более узкое понятие, чем межбюджетные отношения, последние в странах с федеративным устройством должны основываться на принципах бюджетного федерализма. Кроме того, межбюджетные отношения включают в себя отношения не только между федеральным и региональными бюджетами, но и между региональными и местными бюджетами. 

С точки зрения межправительственных отношений выделяют три модели бюджетного федерализма, которым соответствуют три основных типа власти (рис.1.3.1) [124 с.41] :

1) координированная модель – автономия;

2) включающая модель – иерархия;

3) пересекающая модель – равноправие.

Рис. 1.3.1. Три модели: а – координированная; б – включающая; в – пересекающая (А – федеральный уровень власти; В – региональный уровень власти; С – местное самоуправлении).

В координированной модели права и обязанности национального и регионального правительств строго разделены, в то время как локальные правительства подчинены непосредственно региональным властям. Низший уровень правительственной структуры целиком и полностью зависит от воли регионального правительства. Основной отличительной чертой этой модели является равенство субнациональных властей и их независимость от национальных. Пример частичной координированной модели был характерен для республик Татарстан и Саха в середине 1990-х гг., когда финансовые потоки данных республик отличались от налоговых потоков из других субъектов РФ в центр.