Федерализм

БЮДЖЕТНО-НАЛОГОВЫЙ  ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ И НАЛОГОВАЯ ПОЛИТИКА 

Садков  В.Г., д.э.н., профессор (Россия)

Аронов  Д.В., к.и.н., доцент (Россия) 

     Обеспечение целенаправленного, эффективного, динамичного  и устойчивого развития любой страны мира и России в том числе, имеющих многоуровневую систему организации государственной власти, требует четкого разграничения по уровням всех составляющих частей триады «функции-полномочия-ресурсы». Каждый из уровней государственной власти, как и каждый из уровней местного самоуправления, должен обеспечивать реализацию своих функций, обладая необходимыми полномочиями и имея для их осуществления необходимые ресурсы (включая необходимую и достаточную собственность).

     Известно, что по мере уменьшения степени централизации организации государственной власти можно выделить государства: 1) унитарные; 2) федеративные; 3) конфедеративные.

     Особенностью  федерализма, по сравнению с унитаризмом, является то, что наряду с горизонтальным разделением властей на законодательную, исполнительную и судебную ветви – федерализм предполагает вертикальное разделение властных полномочий между федеральным, субъектов федерации и местными уровнями власти.

     Федерация – это объединение государств или государственных образований. В функции самого верхнего – общегосударственного (федерального) уровня должны входить общесистемные для любого государства направления деятельности: оборона, внешняя политика, денежное обращение и финансовое регулирование, общегосударственная политика в сфере социального развития и трудовых отношений и т.д.

     Одним из важнейших принципов федерализма  является «субсидиарность», суть которого состоит в распределении функций между уровнями власти таким образом, что в ведении верхних эшелонов власти включаются только те функции (и полномочия), которые они могут выполнить лучше, чем нижние эшелоны. Используя терминологию системного подхода (для обеспечения целенаправленного, эффективного динамичного и устойчивого развития государства), должно иметь место оптимальное сочетание централизации и самостоятельности нижерасположенных эшелонов (децентрализация).

     Важнейшей составной частью понятия «федерализм» вообще является «бюджетный» (точнее –  «бюджетно-налоговый») федерализм.

     Бюджетно-налоговый  федерализм – это форма обеспечения  единства и, одновременно, самостоятельности бюджетов различных уровней государственной власти в соответствии с их функциями и полномочиями, основанная на четких, закрепленных законодательством нормах.

     Из  теории управления большими многоуровневыми  системами известно, что жесткая централизация всех функций и ресурсов на верхнем уровне в конечном счете не улучшает, а ухудшает качество и эффективность всей многоуровневой системы, поскольку лишает нижние эшелоны инициативы и самостоятельности.

     Финансово-бюджетный  федерализм базируется на следующих основных принципах:

1. принцип разграничения функций, ответственности и финансовой деятельности между федеральным центром и субъектами федерации;
2. принцип равноправия всех субъектов федерации в их финансовых отношениях с федеральным центром;
3. принцип самостоятельности бюджетов разных уровней;
4. принцип наличия схемы финансового выравнивания на основе бюджетных трансфертов финансового положения объективно депрессивных субъектов федерации и муниципалитетов;
5. принцип законодательной регламентации бюджетно-налоговых полномочий уровней власти.

     Следует напомнить, что пропорции между  доходами бюджетов различных уровней в консолидированном бюджете страны в различные периоды были следующими:

1. 1990 г. – союзный бюджет СССР: бюджеты республик СССР ≈ 50% - 50%;
2. 1993 г. – федеральный бюджет РФ: бюджеты регионов ≈ 60% - 40%;
3. 2000 г. – федеральный бюджет РФ: бюджеты регионов ≈ 63% - 37%.

     Таким образом, в целом, несмотря на провозглашаемую  необходимость укрепления финансовой самостоятельности субъектов федерации – пока имеет место тенденция увеличения централизации финансовых ресурсов в федеральном центре.

     Формирование  бюджетов всех уровней, как известно, обеспечивается за счет налоговых и  неналоговых доходов. В связи  с этим, оптимальный бюджетно-налоговый федерализм должен реализовываться, прежде всего, на основе оптимальной налоговой системы государства.

       Создание  налоговых систем, обеспечивающих одновременно реализацию общественных функций государства и повышение деловой активности граждан, предприятий, муниципалитетов, регионов, всегда было и будет предметом дебатов и настоящих сражений между различными ветвями власти и бизнесом.

       Казалось  бы, все, что можно было по этой проблеме сказать, уже сказано. В мире накоплен огромный опыт построения и функционирования налоговых систем, который, конечно же, следует учитывать и в России. К настоящему времени в России за период от начала развертывания рыночных реформ уже стала отчетливо ясна необходимость серьезной корректировки налоговой системы. В процессе работы над Налоговым кодексом Российской Федерации, как известно, было подготовлено несколько вариантов кодексов с диапазоном обновления налоговой системы от кардинального варианта до максимально приближенного к действовавшей до 1998 года. Среди кардинально-радикальных вариантов следует, конечно же, отметить вариант кодекса, подготовленный весьма активно и продуктивно работающей по данной проблеме ассоциацией «Налоги России». Как известно, после бурных обсуждений принят вариант кодекса, который, с нашей точки зрения, можно назвать «преемственно-консервативным», предполагающим в основном сохранение действовавших налогов. Кроме того, уже после принятия кодекса стали поступать предложения о введении новых налогов, что подтверждает необходимость его совершенствования.

       Проблема создания налоговой системы, обеспечивающей баланс, гармонию социальной справедливости и экономической эффективности, таким образом, осталась нерешенной.

       Становление и развитие гражданского общества со временем с неизбежностью приведет к необходимости создания системы четких взаимных обязательств и ответственности государства, общества в целом, предприятий и отдельных граждан. Последнее означает:

1. функции и обязанности государства должны быть обоснованы и представлены в виде целостной системы и регламентированы Основным законом;
2. функции и обязанности государства должны быть подкреплены адекватной ресурсной базой (в том числе финансовой за счет налогов и неналоговых доходов, собственности);
3. обязанности и права граждан и других институтов гражданского общества должны быть представлены в виде целостной системы и регламентированы Основным законом;
4. ключевым институтом, регламентирующим взаимные обязательства и взаимную ответственность государства и граждан, должен стать «генеральный общественный договор» как реализация известной, но незаслуженно забытой теории общественного договора (Т. Гоббс, Ж.Ж. Руссо);
5. невыполнение (или неполное выполнение) ряда функций и обязанностей государства перед гражданами должно приводить к безусловному уменьшению финансовых обязательств граждан перед государством посредством сокращения налоговых или иных платежей;
6. невыполнение (или неполное выполнение) ряда функций и обязанностей граждан или предприятий перед государством должно приводить к безусловному уменьшению финансовых обязательств государства перед гражданами и предприятиями посредством сокращения социальных и иных выплат;
7. ключевые положения Генерального общественного договора являются составной частью Основного закона (Конституции) России и должны быть включены в общегражданский паспорт гражданина Российской Федерации, где регламентируются обязанности, права и ответственность сторон гражданина и государства.

     Сформулированные  концептуальные положения требуют  далее модернизации действующей классификации налогов в налоговой системе в дополнение к известным классификациям.

     Классификация налогов на стадии формирования ресурсной  базы государственного управления и местного самоуправления должна отвечать на вопросы «за счет чего», а классификация налогов на стадии использования (ставших уже ресурсами для реализации спектра функций государства и муниципалитетов) должна отвечать на вопрос «на что», в соответствии с системно построенной бюджетной классификацией расходов.

       Классификация налогов на стадии формирования ресурсной  базы, с нашей точки зрения, должна включать следующие группы налогов:

       1) рентные природно-ресурсные за  право пользования, соответствующие абсолютной ренте;

       2) рентно-выравнивающие (регулирующие), соответствующие дифференциальной ренте (акцизы, таможенные пошлины, налог на игорный бизнес и т.д.);

       3) имущественные (налог на имущество  организаций, налог на имущество физических лиц, налог на недвижимость и т.д.);

       4) доходные (налог на прибыль, налог  на доходы физических лиц, налог на доходы от капитала, налог на наследование или дарение);

       5) специальные (лицензионные сборы,  госпошлины);

       6) штрафные (платежи за загрязнение  окружающей среды и т.д.).

       Представленная  классификация в дополнение к  известным классификациям соответствует представлению любой системы в виде трех системных частей «вход (ресурсы) – процесс – выход (результат)» и позволяет предложить состав налогов, пропорционально «накрывающий» все три части любого процесса производства товаров и услуг и обеспечивать повышение эффективности развития как общества в целом, так и каждого из хозяйствующих субъектов.

       Выполнение  функций и обязательств государства  перед гражданами и обеспечение  его полной ответственности, как  уже было подчеркнуто, требует распределения  налоговых (и неналоговых) доходов  по функциям государства и знания каждым из граждан (и, следовательно, общества в целом) -– «на что», в каких размерах и пропорциях используются уплачиваемые налогоплательщиками налоговые платежи. Это означает, что вся сумма платежей налогоплательщиков (граждан и предприятий), принятая за 100% должна распределяться в процентном исчислении по каждой из функций, которые должны выполняться государством. Такими макрофункциями, прежде всего, являются: внешние (оборонная, внешнеполитическая, внешнеэкономическая), внутренние (социальная, экологическая, экономическая). В рамках выделенных макрофункций путем их декомпозиции должны быть выделены конкретные функции государства и представлены в бюджетной классификации расходов.

       Таким образом, государство в целом  и его институты государственной  власти должны обеспечивать реализацию генеральной цели развития общества (своего рода национальной идеи общества) через систему функций государства на основе целостной системы законов и производных подзаконных актов.

       Каждый  гражданин России, как член общества, при получении Российского паспорта тем самым одновременно заключает с государством Генеральный общественный договор по выполнению государственными структурами их функций по отношению к гражданам (и наоборот, гражданами по отношению к государству). С целью выполнения делегируемых государству функций граждане и юридические лица платят налоги в бюджет и внебюджетные фонды в необходимых и достаточных размерах для реализации соответствующих функций.

       Невыполнение  государством установленных Основным законом страны и иными федеральными законами системы функций и необеспечение прав граждан дает, в свою очередь, право гражданам и юридическим лицам на сокращение доли уплачиваемых налогов пропорционально нереализуемым функциям.

       Думается, что обязательным элементом предлагаемого механизма является соответствующая реформа судебной системы, призванная обеспечить в строгом соответствии с законодательством установление самого факта нарушения сторонами договора взаимных обязательств, позволяющий потерпевшей стороне правомерно, в уведомительном порядке отказываться от уплаты определенной части совокупного налога или государству сокращать или приостанавливать свои социально-экономические обязательства. При этом имеется ввиду, что если другая, нарушающая договор сторона не согласна с действием первой стороны - она имеет право обжаловать произведенные действия в установленном порядке.

       Следует также отметить, что особенности  налогового менталитета в России (а точнее практически полное отсутствие в ее истории полноценных в  экономическом смысле налогов) сделали такое средство гражданского неповиновения как отказ от уплаты налогов, нехарактерным для участников политического процесса. Для того чтобы стать реальным средством совершенствования общественной системы предлагаемому механизму предстоит пройти нелегкий путь.

       Если  же говорить о перспективах использования  в реформировании российского общества принципов, заложенных в теории "общественного договора", то следует отметить, что ставшее своеобразным демократическим "символом веры", правовое государство отнюдь не сводится современной наукой к совокупности незыблемых догм. Правовое государство также эволюционирует, пройдя в своем развитии стадии либерального правового государства (провозглашение верховенства законов, принципа разделения властей, прав и свобод личности), демократического правового государства (широкое политическое участие граждан в осуществлении властных функций), социального правового государства (провозглашение и реализация принципов социальных гарантий). Для реальной ликвидации угрозы для цивилизационного отставания России важно не повторять уже пройденные стадии развития правовых систем, а опережающе ориентироваться на перспективные правовые способы согласования интересов личности и общества, и государства.