Державний борг: структура та механізм формування

     Питання подальшого залучення зовнішніх  фінансових ресурсів потрібно вирішувати, насамперед, з позицій ефективного  їхнього використання для економічного розвитку країни. Таким чином, незважаючи на активне позичкове фінансування української економіки в період економічного спаду, загалом рівень її боргового навантаження залишається порівняно невисоким. Так, в розвинених країнах відношення боргу до ВВП сягає 100-120%, коли в Україні відношення державного боргу до ВВП на кінець 2008 року складало 13,8 %, у 2009 році – близько 23,2 % (див. мал. 1). Проте, неефективне управління боргом спричинює тиск на сферу фінансів та дестабілізуюче впливає на політичну ситуацію.

     Загалом до 2007 року відношення державного боргу  до ВВП постійно зменшувалося за рахунок  підтримки його на відносно стабільному рівні, з одного боку, та високих темпах економічного зростання – з іншого. Однак, починаючи з 2008 року сума державного боргу та його відношення до ВВП зростає у зв’язку з продовженням кризових явищ і, відповідно, зростанням потреб держави у державних запозиченнях, з одного боку, та у зв’язку з  пригніченням економічної активності – з іншого. 
 
 
 
 
 

Розділ 3.

Шляхи удосконалення боргової політики України 

     Обсяг і структура державного боргу відіграють важливу роль в макроекономічному розвитку країни, вирішенні соціальних проблем та динаміці міжнародних відносин. Зокрема, державний борг здійснює прямий і непрямий вплив на бюджетну політику, грошово-кредитний механізм, податкову систему, рівень інфляції, обсяги і напрями використання внутрішніх і зовнішніх заощаджень, залучення іноземних інвестицій та ін. На мікрорівні боргові зобов'язання держави впливають на величину залучення кредитних ресурсів підприємствами та установами, ціноутворення, формування процентних ставок, можливості мобілізації іноземних інвестицій для конкретних проектів та ін.

     З метою досягнення опитамального впливу державного боргу на розвиток економіки доцільно проводити зважене управління його обсягами, структурою та динамікою. Треба враховувати, що державний борг завжди має раціональні межі, перевищуючи які, він із стабілізуючого перетворюється на фактор, який починає гальмувати розвиток фінансової системи. Управління державним боргом без урахування об'єктивних вимог та інтересів суб'єктів фінансових відносин нерідко призводить до негативних наслідків. Результатом може стати зниження рівня боргової безпеки держави, погіршення її фінансової стійкості, блокування зарубіжними інвесторами і навіть банкрутство.

     Боргова політика – це діяльність, спрямована на визначення засад та напрямів формування, використання, погашення та обслуговування ресурсів, залучених за умов боргу. Проведення державної боргової політики має за мету сприяння стабільному економічному розвитку, стимулювання приросту ВВП та досягнення повної зайнятості, стримування інфляційних процесів, забезпечення фінансування соціальних програм, формування достатніх обсягів кредитних ресурсів для розвитку підприємницької діяльності, залучення необхідних обсягів іноземних інвестицій та ін. Для досягнення поставлених цілей використовуються певні методи управління державним боргом. В умовах перехідної економіки завдання такого управління значно ускладнюються. Причиною є незбалансованість між різними елементами фінансової системи, хронічний дефіцит фінансових ресурсів як на макроекономічному, так і на мікроекономічному рівнях, нестійкість позицій держави на міжнародних ринках та ін.

     Слід  звернути увагу на те, що мета державної  боргової політики має передбачити  врахування державного боргу не тільки як зобов'язань, а і як активу, спрямовуватися на досягнення оптимальних обсягів і структури державного боргу та забезпечення ефективного використання залучених активів.

     На  найближчий період в Україні очікується зменшення частки державного боргу  відносно ВВП. Такий підхід має певні позитивні сторони. Проте, якщо зменшення боргу супроводжуватиметься зниженням темпів розвитку економіки, стримуванням процесів проведення її структурної перебудови, затримками у впровадженні інновацій, призупиненням приростів інвестиційної діяльності, то такі заходи не можна вважати доцільними.

     Заслуговує  на увагу підхід до переорієнтації уряду на внутрішні запозичення. Можна погодитися з тим, що такі операції сприятимуть пожвавленню розвитку національного фондового ринку. Проте курс на збільшення державних внутрішніх запозичень може стати основою зменшення обсягу кредитних ресурсів, що буде пропонуватися національними банками вітчизняним товаровиробникам. За таких умов центральний банк замість призупинення тенденції до збільшення зовнішнього корпоративного боргу створюватиме умови для його нарощування.

     Для забезпечення макроекономічної стабільності та зменшення боргового навантаження на видатки державного бюджету передбачено  низку заходів. До них, зокрема, віднесено  забезпечення розвитку ринку облігацій  внутрішньої державної позики та сприяння здешевленню вартості грошових ресурсів для економіки. Для цього передбачається здійснити перетворення державних цінних паперів на універсальний та надійний інструмент управління ліквідністю фінансових установ, зокрема випуск облігацій внутрішньої державної позики на постійній основі, забезпечення постійного двостороннього котирування облігацій внутрішньої державної позики, випуску їх для некомерційних інвесторів.

     Прийнято  курс на утримання обсягу державного боргу відносно ВВП на економічно безпечному рівні. Передбачається досягнення оптимізації структури боргу за валютою та строком погашення, зокрема збільшення частки боргу в національній валюті. Важлива роль відведена зменшенню вартості внутрішніх запозичень та сприяння зниженню вартості зовнішніх державних запозичень. Для збільшення попиту на облігації зовнішньої державної позики пропонується спростити процес їх придбання для резидентів, зокрема недержавними пенсійними фондами, компаніями зі страхування життя тощо.

     Ще одним важелем підвищення ефективності боргової політики держави визначено удосконалення системи управління ліквідністю єдиного казначейського рахунку. До стратегічних завдань віднесено також застосування в процесі управління державним боргом операцій з дострокового погашення та інших активних операцій з управління державним боргом.

     Управління  державним боргом відіграє важливу  роль в забезпеченні раціональних обсягів  залучення і використання коштів на умовах позик. Особливе значення в  процесі проведення таких операцій належить погашенню і обслуговуванню ресурсів, мобілізованих таким чином. У світовій практиці використовують декілька способів погашення державного боргу:

1. проведення передбачених умовами позик виплат основного боргу в установлені строки;

 

2. здійснення рефінансування позик;

 

3. викуп боргу  або обмін боргових зобов'язань  на інші активи, які перебувають  в державній власності;

 

4. списання боргу  повністю або частково, що здійснюється за ініціативою боржника та за рішенням кредиторів;

 

5. анулювання (повна  відмова від виплати) боргу.

 

   Рефінансування  державного боргу – це погашення  боргу за рахунок коштів, мобілізованих  в результаті емісії і розміщення нових боргових цінних паперів або  проведення реструктуризації позик. Кожний із названих способів рефінансування боргу має позитивні та негативні аспекти. Залучення коштів у процесі розміщення нових боргових цінних паперів держави є більш сприятливим для кредиторів. Адже в такому разі умови погашення боргу залишаються незмінними, а строки його погашення не пролонгуються. Такі операції є більш витратними для держави. Негативним моментом у використанні цього способу є і те, що відбувається накопичення боргу. В умовах здійснення невиваженої політики управління боргом така тактика може призвести до виникнення так званої перевернутої піраміди, коли проводиться погашення поточних боргів за рахунок нових емісій. Врешті-решт цей спосіб може спричините те, що фінансування боргу стане нераціональним і навіть збитковим для держави порівняно з іншими способами.

Реструктуризація  боргу – це прийняття нового плану погашення боргу. Реструктуризація може проводитися за рахунок: 

1. пролонгації боргу;

 

2. прийняття нової  угоди, що передбачає зміну умов погашення  боргу;

 

3. введення тимчасового  мораторію на виплату процентів  або частини основного боргу;

 

4. проведення  конверсії боргу.

 

   Конверсія позик – обмін поточних державних  позик на нові зобов'язання. При цьому  проводиться зміна умов проведення погашення та обслуговування заборгованості: строків погашення, ставок процентів, способів виплати доходів та ін. Конверсія може бути добровільною, обов'язковою і примусовою. У разі прийняття примусового варіанта конверсія здійснюється тільки в межах установленого періоду. Використовуються також такі методи рефінансування, пов'язані з конверсією, як консолідація позик (переведення короткострокових зобов'язань на довгострокові) та уніфікація позик (заміна або об'єднання декількох зобов'язань в одну позику).

   При проведенні конверсії державні органи управління, як правило, намагаються  перенести строки погашення позик на більш віддалені періоди. Це досягається, наприклад, за допомогою заміни старих боргових цінних паперів новими. Такі і операції є менш затратними з боку організації їх проведення порівняно з емісією і розміщенням нових, не пов'язаних позик. Але вони є більш складними за виконанням. Адже проведення конверсії позик потребує одержання згоди всіх або більшості кредиторів держави.

   Прикладом може бути проведення випуску конверсійних облігацій внутрішньої державної  позики (КОВДП) у 1998 р. У них були конвертовані ОВДП, випущені в 1997 р. і в 1998 p., які підлягали погашенню в 1999 р. Обмін проводився на добровільних засадах. Погашення КОВДП передбачалося здійснити (залежно від номера траншу) до 2001–2004 pp. За КОВДП в 1999 р. була передбачена виплата відсотків в обсязі 40% річних. У наступні роки доходи нараховувалися за плаваючою ставкою.

   В окремих випадках держави-боржники вдаються до проведення дострокового викупу боргу. Такі операції здійснюють за наявності достатніх валютних резервів, чого досягають за рахунок нарощування темпів зростання ВВП і стимулювання експорту. В умовах, коли на фінансових ринках державні боргові цінні папери продаються з високим дисконтом, позичальнику стає вигідним проведення дострокового викупу боргу. Тоді загальна сума боргу зменшується, причому такий результат отримують без узгодження з кредиторами. Більш складними є операції з дострокового погашення неринкової частини боргу. Для їх здійснення потрібно одержати згоду з боку кредиторів.

   У ситуації, коли державні борги країни накопичуються досить швидко, державні органи управління можуть вдатися до проведення списання їх сум. Здійснення таких операцій передбачає досягнення відповідних домовленостей з кредиторами. Останні можуть дати згоду на повне або часткове списання боргів за певних причин: непрогнозованих умов розвитку країни, погіршення її позицій на світових ринках з незалежних від уряду причин та ін. Відомо випадки списання зовнішніх боргів держав-позичальниць. В минулому десятиріччі західні інвестори дали згоду на списання 60% заборгованості Польщі на суму біля 15 млрд дол. США.

   Рішення про анулювання (відмову від виплати) боргів приймають або на підставі політичних мотивів, або у разі фінансової неспроможності держави виконати свої зобов'язання. Прикладом анулювання боргів з політичних мотивів є відмова уряду СРСР від визнання зобов'язань царської Росії. Коли держава неспроможна виконати платежі з погашення та обслуговування позик, тоді в односторонньому порядку може бути прийняте рішення про відмову від проведення передбачених платежів на користь кредиторів. Така відмова одержала назву дефолту. Він можливий за умов, коли державні органи управління не здатні залучити необхідні кошти для обслуговування позик. Причиною може бути брак валютних резервів та відмова кредиторів від проведення рефінансування боргу.

   Оголошення  дефолту має негативні наслідки для економічного і політичного  розвитку країни. В таких випадках, як правило, з боку світової спільноти  блокується участь держави в проведенні міжнародних операцій. Зарубіжні  кредитори відмовляються надавати додаткові кредити. Можливі фінансові санкції до держави-боржника, включаючи заморожування її активів в іноземних банках, проведення арештів державної власності за кордоном. Негативними наслідками може стати і відтік з внутрішнього фінансового ринку коштів нерезидентів, навіть скорочення експортно-імпортних операцій.

   Обслуговування  державного боргу охоплює мобілізацію  і організацію виплати коштів, процентних платежів, нарахованих за використання фінансових ресурсів, одержаних  в борг на умовах позики. Такі операції проводяться, як правило, за рахунок коштів державного бюджету. Та частина коштів, яка не перекривається доходами державного бюджету, вилучається з державних валютних резервів або підлягає рефінансуванню. 

   До  джерел погашення та обслуговування державного боргу належать: