Бюджетное устройство Российской Федерации и проблемы его совершенствования

  В настоящее время на внутренний долг приходится 15% от объема долга, а на внешний долг – 85%. К 1 января 2006 года на внутренний долг России  приходилось 25% от общего объема задолженности, а на внешний долг – 75%. Объем погашения государственного долга в период с 2004 по 2005 г. составил более 29,3 млрд. долл., в том числе внешнего долга – 18,9 млрд. долл., внутреннего долга – около 10,4 млрд. долл. Об этом говорится в материалах Минфина РФ, представленных на парламентских слушаниях по управлению госдолгом, проходивших в Совете Федерации. Объем внутреннего долга в 2004 – 2005гг. был рассчитан, исходя из потенциального спроса и предложения на госбумаги, и возрос до 1 трлн. руб. (6,7% ВВП) на начало 2005 г. и до 1,2 трлн. руб. (7,3% ВВП) на начало 2006 г.

  Объем государственного внешнего долга России, к 1 января 2004 года составил $126.8 млрд., к 2005 году $122.7 млрд., к 2006 году – $113.3 млрд., внутреннего – $25.7 млрд. к 2004 году, $29.5 млрд. –  к 2005 году, $34.4 млрд. – к 2006 году. Эти показатели намного лучше, чем в 2002 г. (см. приложение 1) Такой прогноз содержится в Основных направлениях политики Правительства РФ в сфере госдолга на 2003 – 2005 годы. Этот документ, подготовленный Минфином, был рассмотрен на заседании кабинета министров 6 марта 2003 года. Объем внешних заимствований РФ в 2004 году составил около $4 млрд., в 2005 году – около $6 млрд. По расчетам Минфина РФ, в ближайшие годы Россия в состоянии привлекать на внешних рынках не более $5 – 6 млрд., на внутреннем – не более $7 – 8 млрд. без существенного ухудшения условий заимствований. В период 2004 – 2005 годов объем погашения госдолга РФ составил более $29,3 млрд., в том числе внешнего долга – $18,9 млрд., внутреннего – $10,4 млрд., отмечается в документе. В нем напоминается, что на 1 января 2003 года объем внешнего госдолга РФ составил $123,5 млрд., или 36,2% ВВП, что почти на 30% меньше показателей на начало 2000 года, когда внешний долг составлял $158,4 млрд., или 89,5% ВВП.

 Таким образом, основы формирования эффективной  модели решения бюджетного дефицита существуют. Тем не менее реальная его сущность значительно сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических интересов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, присвоение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством системы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов.  

 2. 3. Проблемы управления бюджетным дефицитом и государственным долгом

    Бюджетный дефицит и государственный долг тесно взаимосвязаны. Ежегодно сбалансированный бюджет является целью нашей финансовой политики. Бюджетный дефицит – это финансовое явление, с которым в те или иные периоды своей истории неизбежно сталкивались все государства мира. Бесспорно, бюджетный дефицит – нежелательное для государства явление: его финансирование на основе денежной эмиссии гарантированно ведет к инфляции, с помощью неэмиссионных средств – к росту государственного долга. Тем не менее бюджетный дефицит нельзя однозначно относить к разряду чрезвычайных, катастрофических событий, так как различным может быть качество, природа дефицита. Он может быть связан с необходимостью осуществления крупных государственных вложений в развитие экономики, и тогда дефицит не является отражением кризисного течения общественных процессов, а скорее становится следствием стремления государства обеспечить прогрессивные сдвиги в структуре общественного воспроизводства. Еще Дж. М. Кейнс в целях взбадривания экономического роста и обеспечения полной занятости рекомендовал проводить политику дефицитного финансирования [12, стр. 74]. Дефицит бюджета может возникнуть и в результате чрезвычайных обстоятельств – войн, стихийных бедствий, катаклизмов – когда обычных резервов становится недостаточно и приходится прибегать к источникам особого рода. В таких случаях бюджетный дефицит, естественно, нежелательное, но неизбежное явление. Наконец, существует и третья, наиболее опасная и тревожная форма бюджетного дефицита, когда он является отражением кризисных явлений в экономике, ее развала, неспособности правительства держать под контролем финансовую ситуацию в стране. В этом случае требуется принятие не только срочных и действенных экономических мер, но и соответствующих политических решений.

    Следует отметить, что государственные бюджеты  западных стран с развитой рыночной экономикой продолжают оставаться хронически дефицитными. Однако в условиях относительно устойчивого экономического положения, динамично развивающейся экономики с устойчивыми и эффективными международными связями бюджетные дефициты (конечно, в допустимых границах) не рассматривается как крайне отрицательные финансовые показатели. В долг жили и продолжают жить многие экономически развитые государства, хотя справедливо было бы отметить наметившуюся в последнее время тенденцию к сокращению бюджетного дефицита экономически развитых стран. Так, например, в США в 1992 году дефицит бюджета составлял 4.9 % к ВВП [12, стр. 74]. Выступая летом 1995 года в конгрессе, Б. Клинтон предложил сбалансировать бюджет за предстоящие десять лет. Президент заявил, что правительство и конгресс обязаны сбалансировать бюджет, но лишь на основе поддержания развития американской экономики и при сохранении традиционных американских ценностей [12, стр. 79].

    Нормальным  считается дефицит бюджета, приблизительно соответствующий уровню инфляции в  стране. Такой дефицит бюджета обычно покрывается низкопроцентными или беспроцентными кредитами Центробанка. Международные стандарты предполагают возможный дефицит бюджета на уровне 2 – 3 % ВНП. Такой или больший дефицит государственного бюджета финансируется за счет эмиссии государственных ценных бумаг, доходность которых обычно ниже, чем средняя доходность на финансовом рынке, поскольку, в отличии от других видов доходов, доходы по государственным ценным бумагам не облагаются налогом. С позиций же интересов государства наиболее эффективным источником финансирования внутреннего долга являются внешние займы и кредиты, так как они не отвлекают финансовые ресурсы из внутреннего денежно-кредитного оборота.

    Что же происходит в России? Несмотря на рост налогов и некоторое увеличение неналоговых доходов, бюджет Российской Федерации продолжает оставаться резко дефицитным. Этот дефицит должен был быть профинансирован за счет внутренних источников финансирования, включая доходы от эмиссии государственных ценных бумаг, и через привлечение источников внешнего финансирования.

     Ситуация  же в самом начале экономических  преобразований была значительно более  плачевной. С разрушением командно-административной системы нормальное соотношение  между доходами и расходами прекратило поддерживаться силовыми методами, что проявилось в огромном росте бюджетного дефицита. По итогам 1991 года дефицит бюджета бывшего СССР достиг почти 20 % ВНП [2, стр. 293]. Резкое увеличение дефицита государственного бюджета привело к нарастанию инфляционных процессов, поскольку для покрытия дефицита правительство систематически использовало денежно-кредитную эмиссию. Нарастание инфляционных процессов выразилось в росте цен на товары и услуги (видимая инфляция), и резком повышении уровня неудовлетворенного платежеспособного спроса (скрытая инфляция). До 1994 года дефицит бюджета продолжал оставаться на критическом уровне – 10,8 % .

     Отказ властей от использования первичной  кредитной эмиссии Центрального банка для финансирования бюджетного дефицита в 1995 – 1996 годах привел к радикальному сокращению темпов инфляции и существенному оздоровлению общеэкономической ситуации. Однако подавление инфляции было достигнуто лишь за счет превращения бюджетного дефицита в государственную задолженность. Место кредитов Центрального банка заняли займы внутри страны и за рубежом. Финансирование же за счет займов расходов федерального правительства увеличилось.

    Столкнувшись  с резким сокращением налоговых  поступлений, правительство увеличило  заимствования на финансовом рынке  и у зарубежных кредиторов, выпуск казначейских налоговых освобождений (КНО), векселей, других денежных суррогатов, повысило таможенные пошлины, одновременно распространив их на более широкий круг товаров, в том числе на лекарства, приступило к установлению новых видов налогов, включая и такие экзотические, как налоги на пересечение границы физическими лицами, на импорт наличной валюты. Из теории и практики многих стран мира хорошо известно, что каждая из этих мер приводит к совершенно неизбежному следствию - замедлению экономического роста или, что точнее в нынешних российских условиях, сохранению или даже ускорению экономического спада. [11, стр. 7].

    Предпринятые  меры обострили бюджетный кризис. Увеличение заимствований приводит к росту расходов на обслуживание и погашение государственного долга и уменьшению государственных расходов по другим направлениям. Повышение налогового бремени увеличивает масштабы уклонения от уплаты налогов, сокращая тем самым налоговые поступления. Предприятия, получающие денежные суррогаты и вынужденные использовать их в своих расчетах, естественно, стараются избавиться от них в первую очередь. Неизбежно поэтому возвращение таких второсортных денежных инструментов непосредственно эмитенту, в государственный бюджет. Получая растущую часть налогов в виде денежных суррогатов, правительство вынуждено увеличивать их эмиссию, что неизбежно вновь приводит к падению налогов, уплачиваемых в денежной форме, и к очередному обострению бюджетного кризиса. По данным Министерства финансов РФ, из 18 трлн. руб. налоговых платежей, собранных в июне 1996 г., около 10 трлн. руб. уплачено денежными суррогатами. [11, стр. 7]

    Правительство РФ сталкивается с резкой критикой, т.к. допустило неоправданно высокий уровень государственной задолженности, когда рыночная экономика в России по существу уже сложилась, и многие чрезвычайные проблемы отступили. Величина государственного долга не дает повода для излишнего оптимизма экономистам, сравнивающим эти цифры с задолженностью некоторых развитых государств. Ведь развитые страны в силу их более высокого уровня экономического развития могут себе позволить относительно высокий показатель государственного долга. Помимо этого показатель государственного долга нужно сравнивать не только с ВВП, но и с денежной массой, что весьма логично, учитывая, что действительное бремя госдолга для каждой страны зависит в первую очередь от способности государства его обслуживать, вовремя мобилизовывать наличные денежные ресурсы, что в свою очередь определяется величиной денежной массы.

    Таким образом, проблема бюджетного дефицита и вытекающая из нее проблема государственного долга чрезвычайно важны для сегодняшней России. Что же можно сделать, и можно ли вообще как-то изменить такое положение?

    В настоящее время сложилось две  основные теории по преодолению бюджетного кризиса и кризиса государственной задолженности. Первая из них основывается на нехватке в экономике наличных денежных средств. Она была высказана известным экономистом Николаем Шмелевым. В качестве действенного метода преодоления кризиса называется эмиссия, печать новых денег, следовательно – инфляция – замкнутый круг, из которого иначе не выбраться. При том искусственно созданном денежном голоде, в котором живет страна, какие-то точечные контролируемые инъекции достаточно безопасны. [10, стр. 2].

    Такой подход аргументируется недостатком  в Российской экономики наличных денег. В экономике должно быть наличных и безналичных денег примерно 80 % стоимости ВВП. [10, стр. 2].

    Другая  же точка зрения, напрочь отрицает возможность эмиссии как средства преодоления бюджетного дефицита. “Работа печатного станка, приводящая к эмиссии, не обусловленной потребностями товарооборота, должна расцениваться как мера, грубо нарушающая законы денежного обращения, а потому недопустимая. Дефицит может покрываться только на заемной основе путем размещения на финансовом рынке государственных ценных бумаг” [18, стр. 296]. Политика устранения бюджетного дефицита не должна быть направлена на скорейшее уравнивание доходов и расходов государства, это процесс постепенный, требующий конкретных мер в самых разных областях государственной экономической политики. Это и стимулирование бюджетных поступлений, и сокращение государственных расходов (в разумных, конечно, пределах и не за счет наиболее социально и экономически значимых статей). Это, несомненно, и привлечение в страну иностранного капитала.

    В конечном итоге важно отметить следующее: даже при том, что бюджетный дефицит и государственный долг – сами по себе не являются катастрофичными явлениями, их увеличение может вести к серьезным негативным последствиям не только экономического, но и чисто политического характера. Ведь доверие народа к бюджетной системе, к бюджетному устройству страны определяет доверие правительству, доверие проводимым реформам. Это доверие невозможно в условиях несбалансированного бюджета - главного финансового документа страны, в условиях растущего внутреннего и внешнего долга. И это должно, наконец, привлечь пристальное внимание правительства, и проявиться в конкретных результатах.    
 
 

Заключение

    Подводя итоги, хотелось бы  вновь остановиться на некоторых аспектах совершенствования бюджетного устройства Российской Федерации.

    Необходимость реформирования бюджетной системы  в современных условиях определяется объективными требованиями экономической  действительности. Развитие общества, многие годы жившего в условиях жесткой централизации, еще довольно длительное время будет определяться развитием бюджетных отношений. Но и при рыночной системе роль бюджетного регулирования не уменьшается: ведь общество не перестает нуждаться в сильной и авторитетной власти, способной осуществлять контроль над теми процессами, в которых рынок оказывается бессилен, а именно бюджет позволяет аккумулировать для этого финансовые ресурсы и осуществлять в конечном итоге их использование.

    Таким образом, совершенствование бюджетного устройства способно оказать значительное положительное воздействие на функционирование всей рыночной системы. И это совершенствование  следует осуществлять как по отношению  к внутренним, межбюджетным отношениям, основывая их исключительно на принципах бюджетного федерализма, так и по отношению к количественным и качественным показателям самого бюджета, способствуя его сбалансированности и осуществляя достаточный контроль за уровнем возможных бюджетного дефицита и государственного долга. Ведь только в совокупности эти изменения способны превратить государственный бюджет из средства дестабилизации экономики в мощный стимул  экономического роста.

    Важные  шаги в направлении совершенствования  бюджетного устройства Российской Федерации уже были сделаны как в законодательной, так и в институциональной и финансово-кредитной сферах. Создана качественно новая система – Федеральное казначейство РФ – которая позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, обеспечит учет и контроль каждого этапа исполнения федерального бюджета. Необходимо завершить ее формирование с последующим переходом к казначейской системе исполнения консолидированного бюджета Российский Федерации. Подготовлен к принятию Налоговый кодекс, который станет всеобъемлющим документом, регулирующим взаимоотношения государства с налогоплательщиками, четко разграничит полномочия федеральных и региональных органов власти по установлению и взиманию налогов и приравненных к ним платежей и в целом станет серьезным шагом в направлении либерализации налоговой системы страны с обеспечением в то же время стабильных налоговых доходов по всем уровням бюджетной системы.