Бюджетное регулирование

      В большинстве стран компетенция  парламента в бюджетной сфере  сводится к следующему: утверждению  бюджета, разработанного правительством, контроль за его исполнением и  обсуждение правительственного отчета о его исполнении. Так, согласно Основному закону Японии: «Право распоряжаться государственными финансами осуществляется на основе решения Парламента», введение новых и изменение существующих налогов может производиться только на основании закона или при соблюдении условий, предписанных законом; для покрытия непредвиденного бюджетного дефицита решением парламента может быть образован резервный фонд, ответственность за  расходование которого возлагается на Кабинет.[11, с. 391]

      В Германии Парламент (орган законодательной  власти) обсуждает проект бюджета, принимает бюджет, а также утверждает с учетом замечаний федеральной счетной палаты ежегодный правительственный отчет об исполнении бюджета,   представляемый федеральным министерством финансов.

      Федеральное министерство финансов Германии отвечает за реализацию консолидированного государственного бюджета, который включает бюджет федерации с ее специализированными внебюджетными фондами, бюджеты федеральных земель и общин. На него возложена задача контролировать ход исполнения государственного бюджета, вмешиваясь при необходимости, например путем секвестрования.

      Государственный бюджет Великобритании состоит из двух частей: Консолидированный фонд и  Национальный фонд займов. Основная часть  ресурсов государственного бюджета  проходит по Консолидированному фонду, который представляет собой счет текущих поступлений средств и их расходования. Национальный фонд займов представляет собой бюджет капиталовложений. Превышение доходов над расходами Консолидированного фонда зачисляется в доходную часть Национального фонда займов. Если же в Консолидированном фонде имеется дефицит, то он покрывается ссудой из Национального фонда займов, на эту сумму Правительство увеличивает государственный долг.

      Консолидированный фонд - специальный счет Министерства финансов Великобритании в Банке Англии. Средства с данного счета могут выделяться только с разрешения Парламента и под контролем специального должностного лица Палаты общин - Контролера (генерального аудитора), или как его еще именуют - Генерального контролера.[12, с. 114]

      Бюджетная система Великобритании включает два  основных звена: государственный бюджет, через который перераспределяется около половины национального дохода государства и местные бюджеты, которые формально обособлены. Поэтому  бюджетный процесс в центральных и местных органах власти имеет свою специфику.

      Ежегодно  в Великобритании принимаются два  основных финансовых закона, регулирующих отношения в бюджетной сфере: закон об ассигнованиях, предметом  которого являются государственные  расходы, а также закон о финансах, в котором закрепляются государственные доходы и их источники.

      Бюджетные полномочия шведского парламента Риксдага определяются основным конституционным  документом – Формой правления 1974 года. Девятая глава «Финансовая власть»  закрепляет бюджетно-финансовый статус шведского представительского органа[13, с. 716-717].

      Изучение  мирового опыта свидетельствует  о значимости использования местных  бюджетов в качестве экономического метода регулирования, способа решения  социально-экономических  задач. Местные бюджеты являются более динамичными, они образуют постоянно развивающуюся систему, преобразующуюся с учетом специфики региона и экономической ситуации. Во Франции и Великобритании удельный вес местных финансов в общих финансовых ресурсах государства составляет более 30 процентов, в США, Германии, Японии - 50-60 процентов.[19, с. 71]

      Исследование  тенденций эволюции бюджетных систем разных стран показывает, что с  более широким внедрением рыночных механизмов, доля централизованного  государственного бюджета  сокращается, а бюджетов низовых звеньев возрастает.

      Наряду  с программно-целевым методом  регулирования за рубежом широко применяется такой метод, как  бюджетирование, ориентированное на результат.

      Ориентированное на результат бюджетирование во многом схоже с программно-целевым методом и, в частности, с целевыми программами, так как в его основе лежит установление количественно измеряемых целей и средств, необходимых для их достижения. Однако в отличие от целевых программ бюджетирование, ориентированное на результат, не требует создания специальных структур в виде дирекций, межведомственных комиссий или некоммерческих организаций и может применяться на уровне линейных министерств и ведомств. Бюджеты этих министерств принимают форму программ, имеющих конкретные измеримые цели и соответствующие ресурсы.

      Этот  подход к финансированию государственных  услуг начал формироваться во второй половине 1980-х годов и закрепился в практике таких государств, как  Великобритания, Австралия, Новая Зеландия, США и некоторые другие.

      Подводя итог Первой главе, можно сделать вывод, что теория бюджетного регулирования предлагает широкий набор методов и методик. Однако применение каждой из них требует взвешенного подхода, учитывающего социально-экономические и культурно-исторические особенности государства, а также практику государственного регулирования, о чем речь пойдет далее. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 

      ГЛАВА 2. . Анализ практики бюджетного регулирования  в системе органов внутренних дел, судебной и уголовно-исполнительной системах  

      2.1. Методы бюджетного регулирования  судебной системы  

      История организационного обеспечения деятельности судов, или, по другому существующему  определению, административного управления в сфере правосудия, по-своему отражает сложность проведения судебной реформы в современной России.

      Конституцией  Российской Федерации, вступившей в  действие 25 декабря 1993 года, был провозглашен принцип разделения властей и, соответственно, независимости судебной власти. Формально  закреплялись и гарантии финансовой достаточности функционирования судебной системы, поскольку в ст. 124 Конституции прямо указывалось на то, что финансирование судов производится только из федерального бюджета и должно обеспечивать возможность полного и независимого осуществления правосудия. Тем не менее эти государственные гарантии независимости судебной власти во многом носили декларативный характер, поскольку суды по-прежнему оставались под попечительством исполнительной власти.

      Такое положение, сохранявшееся вплоть до 1998 года, на практике приводило к  ограничению материальной независимости  судов, оставляя возможность для  определенного влияния на их процессуальную деятельность.

      Кроме того, в первые годы реализации судебно-правовой реформы, концепция которой была принята в 1991 году, отчетливо выявилась  и другая проблема. Энергичное продвижение  в правовом поле (в частности, в  этот период был принят ряд основополагающих для деятельности судебной системы законодательных актов) на определенном этапе перестало подкрепляться необходимой материальной поддержкой судов со стороны государства. Например, к середине 1990-х годов в судах была повсеместно распространена практика, когда любому обратившемуся гражданину предлагали к заявлению приложить несколько конвертов, поскольку даже на рассылку повесток у судов не было денег. Известны случаи, когда даже в судах областного звена местные коммунальные службы отключали телефоны и тепло - за «неуплату» соответствующих услуг.

      В результате ситуация с обеспечением деятельности федеральных судов  общей юрисдикции не только вошла  в противоречие с международными нормами и принципами, но и значительно  ухудшила условия для полного  и независимого осуществления правосудия и его доступность для рядовых граждан.

      Таким образом, все очевиднее становилось, что серьезную роль в реализации судебной реформы, создании эффективной  судебной системы играют как совершенствование  законодательства, стремление к высоким правовым стандартам, так и далеко не в последнюю очередь материальные источники, эффективное управление ими. Этот резерв можно было использовать только за счет создания принципиально новой системы организационного обеспечения деятельности судов. Именно по этому пути пошли Верховный суд Российской Федерации и судейский корпус новой России. В марте 1994 года на III внеочередном съезде судейское сообщество Российской Федерации выступило за кардинальное изменение подхода к организационному обеспечению работы судов и поставило в практическую плоскость вопрос об образовании судебного департамента. В дальнейшем эта идея получила развитие в декабре 1996 года на IV чрезвычайном съезде судей и нашло свое законодательное воплощение создание Судебного департамента. Само понятие «Судебный департамент» стало легитимным. А главное предназначение создаваемого федерального государственного органа представлялось в том, чтобы он взял на себя решение всех проблем организационного обеспечения деятельности судов, избавил судейский корпус страны от несвойственных ему функций и забот, отвлекающих его от высокого предназначения, вывел суд на подобающее место в государстве и обществе.

      Условия, в которых создавался и начинал  свою деятельность Судебный департамент, оказались предельно сложными. Задолженность федерального бюджета судебной системе достигла астрономической суммы, причем механизм ее возвращения выработан не был. Кредиторская задолженность судов перед поставщиками теплоэлектроэнергии и за коммунальные услуги возрастала в геометрической прогрессии. Каждое третье здание суда не соответствовало стандартам правосудия. Практически на мертвой точке застыл крайне актуальный вопрос об увеличении штатной численности судей, из-за чего их нагрузка запредельно возросла. В целом нужды судебной власти удовлетворялись не более чем на четверть от реальной необходимости, а финансирования судов хватало в основном только для выплаты зарплаты судьям и работникам аппаратов судов. Кроме того, начиная деятельность по обеспечению интересов судейского корпуса, Судебный департамент одновременно создавал свой центральный аппарат и форсировал построение системы территориальных органов в субъектах Российской Федерации. Положение усугублялось сложнейшей экономической ситуацией в государстве, вследствие которой в 1998 году правительство Российской Федерации сократило финансирование федеральной судебной системы на 26,2 процента. Поскольку такая корректировка противоречила действующему законодательству, вопрос был внесен для рассмотрения Конституционным судом Российской Федерации, обязавшим правительство восстановить финансирование судов в соответствии с требованиями Конституции.

      В целом в течение 1998-2002 годов тенденция  улучшения ресурсного обеспечения  судов не только отчетливо наметилась, но и закрепилась. Достаточно, например, сказать, что за этот период общий объем бюджетного финансирования судебной системы, осуществляющегося через Судебный департамент, увеличился более чем в четыре раза: с 3,9 миллиарда рублей в 1998 году до 17,4 миллиарда рублей в 2002 году. Более чем на 30 процентов возросли бюджетные ассигнования в 2006 году.

      Однако  сложившаяся к настоящему моменту  система финансирования судебной власти до сих пор не обеспечивает эффективного использования государственных  средств, консервирует существующие проблемы.

      Серьезной проблемой современной России является, в частности, существование теневой юстиции. Ликвидация теневой юстиции выдвигается в качестве одной из целей судебной реформы.

      При определении бюджета судебной системы  применяется, прежде всего, метод переходящих  расходов, нормативный метод, программно-целевое  финансирование, субсидии, дотации и другие. Например, метод переходящих расходов предполагает следующие шаги: объем финансирования судебной системы фиксируется и утверждается Государственной думой на среднесрочный период по представлению главных распорядителей (возможно, напрямую в Бюджетный комитет, минуя правительство) и автоматически возобновляется на протяжении этого периода; распределение средств по целевым статьям расходов передается в ведение главных распорядителей; органы судебной власти берут на себя обязательства по обеспечению минимальных стандартов процедурной эффективности (например, по срокам рассмотрения дел). Контроль за соблюдением указанных обязательств производится в процессе утверждения финансирования на следующий среднесрочный период.

      В последние годы на финансирование судебной системы стабильно расходовалось чуть менее одного процента от общих расходов федерального бюджета. Однако принципиальное отличие заключается в том, что этот один процент судебной системе не гарантирован и его нужно «выбивать» ежегодно.[20, с .205] 
 
 

      2.2. Финансы уголовно-исполнительной системы 

      Помимо  финансирования из федерального бюджета, уголовно-исполнительная система (УИС) пользуется значительной косвенной  поддержкой государственных и местных  властей в виде налоговых льгот, бесплатных поставок продукции и прочее. Вместе с тем в рамках УИС производится заметная доля ВВП. Наконец, функционирование системы порождает многочисленные как позитивные, так и негативные внешние эффекты.