Бюджетное регулирование

      Смысл бюджетного регулирования заключается  в следующем.

      При разработке бюджетов на очередной год, на всех уровнях бюджетной системы  производится подсчет ожидаемых  доходов и планируемых расходов каждого из бюджетов. Проблем не возникает, если доходы превышают расходы, т. е. ожидается профицит бюджета. Тогда в пределах допустимого можно несколько увеличить расходы. Сложности возникают, когда доходы не покрывают расходов (дефицит бюджета). Решить эту проблему в принципе можно двумя путями: увеличить доходы или уменьшить расходы. Для федерального бюджета главными способами увеличения доходов выступало либо увеличение размера налоговых поступлений (путем введения новых налогов или увеличения налоговых ставок по уже существующим), либо размещение государственного займа (как внутреннего, так и внешнего). Конечно, в распоряжении государства остается и такой способ, получения дополнительного бюджетного дохода, как эмиссия. Но все эти способы увеличения бюджетных доходов имеют известные пределы: увеличение налогового бремени приводит к замедлению темпов экономического развития, вызывает раздражение, а то и прямое сопротивление общества; займы чреваты тем, что их нужно рано или поздно возвращать (да еще с процентами), и тогда они превращаются из дохода в расход, увеличивая нагрузку на бюджет; эмиссия дезорганизует денежную систему, порождают инфляцию, обесценивает национальную денежную единицу. Поэтому для федерального бюджета в данной ситуации наиболее приемлем такой метод бюджетного регулирования, как сокращение бюджетных расходов.

      Несколько в другом положении находятся  бюджеты субъектов Российской Федерации  и местные бюджеты: закрепленных за этими бюджетами доходов заведомо не хватает для покрытия их расходов. Собственно в разграничение доходов и расходов между федеральным бюджетом, бюджетом субъекта Российской Федерации и местным бюджетом заложен именно этот принцип. Возможности же по увеличению собственных доходов у этих бюджетов весьма невелики. Поэтому включаются «в работу» механизмы бюджетного регулирования .

      В системе бюджетного федерализма  должны функционировать три важнейших  финансовых механизма: механизм распределения  расходных полномочий; механизм распределения  налоговых полномочий и налоговой  базы; механизм бюджетных трансфертов, обеспечивающих итоговую сбалансированность всех уровней бюджетной системы. Если эти механизмы неэффективны, то принципы и цели взаимодействия бюджетов не могут быть реализованы в полной мере. [17,с. 240] 

      1.2. Формы и методы бюджетного регулирования  

      Формы и методы бюджетного регулирования отличаются многообразием.

      Бюджетное регулирование осуществляется как  в правовой, так и неправовой форме.

      Правовая  форма заключается в мобилизации, распределении и использовании  финансовых ресурсов. Для реализации этой формы государство использует финансово-правовые акты.[18, с. 337]

      Методами  бюджетного регулирования являются:

      а) распределение расходов между отдельными видами бюджетов, входящих в бюджетную  систему;

      б) установление собственных (постоянно закрепленных) доходов для каждого звена бюджетной системы;

      в) установление налогов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие  в целях сбалансирования последних. Данные налоги принято именовать  «регулирующие налоги»;

      г) сбалансирование нижестоящего бюджета путем оказания ему финансовой помощи из вышестоящего бюджета на основе безвозвратного предоставления денежных средств (дотация, субвенция, субсидия);

      д) межбюджетное кредитование в виде в  виде бюджетного кредита или бюджетной ссуды;

      е) сокращение бюджетных расходов, включая  секвестирование.

      Основным  методом бюджетного регулирования  является установление твердо закрепленных и регулирующих доходов.

      Закрепленные  доходы - это доходы, которые в  соответствии с законодательством  полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе (не менее пяти лет) поступают в соответствующий бюджет. Перечень налогов и приравненных к ним платежей, закрепленных за бюджетами разных уровней.[2, гл. 7-9]

      Регулирующие доходы бюджетов. Это доходы, которые передаются в бюджет в целях сбалансированности его доходов и расходов, в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, определяемым при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год.[3, ст. 48,63]

      Если  названные методы оказались недостаточными для достижения сбалансированности конкретного бюджета, применяются  методы оказания прямой финансовой поддержки из вышестоящего бюджета нижестоящему в форме дотации, субвенции или субсидии.

      Дотация- бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов. [4, ст. 5]

      Субвенция- бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов.[5, ст. 5]

      В отличие от дотации субвенция  предоставляется на финансирование конкретного мероприятия в течение  определенного срока и в случае неиспользования ее в срок или использования не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее органу. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается.

      Субсидия- бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов . [6, ст. 5]

      Трансферт - наряду с традиционными методами бюджетного регулирования выделяется трансферт, под которым понимается перевод средств из фонда финансовой поддержки регионов в бюджеты нижестоящего территориального уровня. Названный фонд образуется за счет процентных отчислений от фактически поступающих в вышестоящий бюджет доходов.

      Предоставление  денежных средств из вышестоящего бюджета нижестоящему в процессе бюджетного регулирования может быть осуществлено на возвратной основе, т. е. посредством кредитования.

      Бюджетный кодекс Российской Федерации говорит  в данном случае о двух формах кредитования: бюджетном кредите и бюджетной  ссуде.

      Бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных  расходов, которая предусматривает  предоставление средств другому  бюджету на возвратной и возмездной основе.

      Бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставленные  одним бюджетом другому бюджету  на возвратной, безвозмездной или возмездной основе на срок не более шести месяцев в пределах финансового года.[7, ст. 6]

      Если в процессе исполнения бюджета выясняется, что имеющихся доходов недостаточно для покрытия расходов бюджетов, то сокращаются эти расходы. Данный процесс получил название «секвестирование бюджетных расходов». Бюджетный кодекс Российской Федерации не содержит данного понятия, но то, что в практике бюджетной деятельности сокращение расходов бюджета реально применяется как метод бюджетного регулирования, сомнения не вызывает.

      Секвестр (от лат. sequestrum - ограничение) - специальный  механизм, предусматривающий запрет на расходование средств в определенных пределах, который вводится в случаях, когда при исполнении бюджета  происходит превышение установленного уровня бюджетного дефицита, либо сокращаются поступления от доходных источников, в результате чего становится невозможным финансирование в полном объеме предусмотренных бюджетом расходов.

      Таким образом, процесс бюджетного регулирования  осуществляется сверху вниз: каждый вышестоящий бюджет регулирует нижестоящие бюджеты.

        Револьверное финансирование (метод  переходящих расходов)

      Этот  метод предполагает закрепление  за той или государственной структурой определенного бюджета, который  без обсуждений в правительстве и Государственной думе передается главным распорядителям средств.

      Преимущество  указанного подхода состоит в  том, что в этом случае данная структура  не зависит от произвольных решений  органов законодательной или  исполнительной власти.

      Предложенный метод предполагает следующие шаги:

      ∆ объем финансирования фиксируется  и утверждается Государственной  думой на среднесрочный период (например, на пять лет) по представлению главных  распорядителей (возможно, напрямую в  Бюджетный комитет, минуя правительство) и автоматически возобновляется на протяжении этого периода;

      ∆ распределение средств по целевым  статьям расходов передается в ведение  главных распорядителей;

      ∆ для обеспечения гарантированного выделения средств в рамках фиксированных  бюджетов следует предусмотреть механизм реализации права главных распорядителей на безакцептное списание со счетов Главного управления Федерального казначейства средств по этой части финансирования в случае их неперечисления в установленные сроки.

      Недостатки  этого метода состоят, что он не снимает с повестки вопрос об определении этой фиксированной суммы или доли, т. е. определения расходных потребностей.

      Программно-целевое  финансирование

      Программно-целевое  финансирование предполагает системное  выделение денежных средств в соответствии с утвержденными долгосрочными программами, направленными на решение определенных социально-экономических задач, и предусматривает создание особого организационно-процедурного механизма. Функционирование этого механизма подчинено следующим принципам:

      √ соблюдение единого подхода к  формированию фондов финансирования программы;

      √ оптимальное распределение ресурсов по направлениям (подпрограммам, проектам, видам работ) и этапам осуществления  мероприятий;

      √ возможности гибкого, с учетом хода реализации программы, перераспределения средств.

      Преимущества  программно-целевого финансирования состоят  в том, что:

      √ финансируется не сеть учреждений, а совокупность мероприятий, превращающих затраченные средства в общественно  значимые результаты;

      √ появляется возможность многолетнего бюджетирования и, как следствие, обеспечение ресурсами не только текущих потребностей, но и капитальных затрат;

      √ гибкое перераспределение средств  между различными элементами производства и концентрация их на наиболее важных участках обеспечивает более эффективное расходование бюджетных ресурсов.

      Но  у программно-целевого финансирования есть недостатки:

      - создание организационно-процедурного  механизма программно целевого  финансирования может оказаться,  как показывает российская практика, очень затратным делом, поглощающим значительную часть ресурсов, мобилизуемых на реализацию собственно программных целей (дирекции программ, дирекции подпрограмм, здания для дирекций и т. д.);

      - объединение и последующее «гибкое  перераспределение» финансовых ресурсов, например, таких влиятельных министерств и ведомств, как МВД, Минюст и Судебный департамент, представляется на сегодняшний день вообще маловероятным;

      - печальная судьба целевых программ в России свидетельствует, что деньги министерствам выделяются всегда, а целевые программы финансируются в стопроцентном объеме редко.

      1.3. Зарубежный опыт бюджетного регулирования  

      Бюджетное устройство и регулирование в  различных странах обусловливаются  историческими, культурными, социально-экономическими и политическими факторами, сложившимся распределением полномочий, как между высшими органами государственной власти, так и между центральными и местными органами.

      Как закреплено в части первой статьи 131 Конституции Испании: «Государство посредством издания закона может планировать общую экономическую деятельность в целях удовлетворения коллективных потребностей, выравнивания и гармонизации регионального и секторального развития и стимулирования роста доходов и богатства, а также их наиболее справедливого распределения»[10, с. 199].