Бюджетное планирование и бюджетный процесс в России

За исполнение доходной части бюджета отвечают Федеральная налоговая и Федеральная торговая службы (и их органы на местах), которые, помимо сбора налогов и других платежей в бюджет обязаны представлять информацию об исполнении бюджетов в Казначейство, а также органы, распоряжающиеся государственным (муниципальным) имуществом.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов в бюджет, вводится режим сокращения расходов (до 5 % - решением руководителя финансового органа, от 5 до 10 % - органа исполнительной власти, свыше 10 % - законом (решением), принимаемым органом законодательной (представительной) власти. Если последний не принял решение о сокращении в установленный законом срок, исполнительный орган вправе самостоятельно произвести пропорциональной сокращение (секвестр) расходов).

Уполномоченный исполнительный орган представляет ежеквартальные, полугодовые и годовые отчеты об исполнении бюджета в представительный, контрольный орган и Казначейство. Годовой отчет подлежит утверждению представительным органом.

Важнейшая задача исполнения бюджета - обеспечение полного и своевременного поступления налогов и других доходов в целом и по каждому источнику, а также финансирование мероприятий в суммах и сроки, утвержденные бюджетом. Однако исполнение бюджета Российской Федерации сталкивается с большими трудностями. Ни один из российских бюджетов 90-х годов не был исполнен полностью. Например, по данным 1997 года: Исполнение федерального бюджета в 1997 г. составило по доходам 341,5 трлн., по расходам 427,9 трлн. неденоминированных руб., или соответственно 77,2 и 79,5 % бюджетных назначений. По данным 1998 г.: За январь-май 1998 г. доходы федерального бюджета составили 105,6 млрд. руб., что в сопоставимых ценах больше показателей прошлого года на 5 %. В январе-мае доходы бюджета превысили текущие расходы, что привело к первичному профициту бюджета на сумму 13,4 млрд. руб., или 1,4 % от ВВП. Однако дефицит консолидированного бюджета РФ в январе-апреле составил 33,1 млрд. руб., или 4,3 % от ВВП (при норме 3-3,4 %). В мае произошло снижение поступлений налоговых доходов (на 16 % меньше, чем в мае 1997 г.). Из-за финансового кризиса, явно проявившегося с апреля 1998 г. ухудшились макроэкономические показатели. Прекратился рост производства, перестал выполняться план по доходам бюджета. Продолжающийся кризис неплатежей и ухудшение конъюнктуры на мировых товарных и финансовых рынках также оказали свое негативное воздействие. Крайне негативное влияние имел резкий рост процентных расходов (уже сейчас они составляют четверть расходов бюджета, а во второй половине 1998 г. их доля могла превысить 35 %). В результате Россия вплотную подошла к угрозе невыплаты долговых обязательств, вследствие чего девальвация рубля стала почти необходимостью. С целью исправить положение Правительством РФ были приняты жесткие решения августа 1998 г. (главное из них - реструктуризация внутреннего долга). Однако эти решения вкупе с политическим кризисом спровоцировали обвал валютного курса рубля и новый виток инфляции. Как следствие реальное исполнение бюджета опять отложено «до лучших времен» (подробнее о финансовой ситуации в России и российской бюджетной политике - гл. 4 настоящей работы).

2.6. Составление отчетов об исполнении бюджетов и их утверждение

Рассмотрение и утверждение отчета об исполнении бюджетов является одной из форм финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами власти (последующий контроль).

Для контроля за исполнением бюджета ФС РФ образует специальный орган - Счетную палату (данный орган участвует также в предварительном контроле - при рассмотрении и утверждении проекта федерального бюджета).

Отчет об исполнении бюджета готовит орган, исполняющий бюджет, на основании отчетов главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств. Ответственным за составление отчета об исполнении федерального бюджета является Министерство финансов РФ.

Отчет об исполнении федерального бюджета представляется в Государственную Думу и Счетную палату Правительством РФ в форме федерального закона не позднее 1 июня вместе с отчетами об исполнении внебюджетных фондов и следующими документами и материалами:

   отчетом о расходовании средств резервных фондов Правительства и Президента РФ;

   отчетами  МФ РФ и иных уполномоченных органов о предоставлении и погашении бюджетных ссуд и кредитов и о предоставленных государственных гарантиях;

   отчетом о внутренних и внешних заимствованиях РФ по их видам;

   отчетом о доходах, полученных от использования госимущества;

   сводными отчетами о выполнении плановых заданий по предоставлению государственных (муниципальных) услуг;

   годовыми отчетными сметами доходов и расходов бюджетных учреждений по главным распорядителям бюджетных средств;

   реестром федеральной государственной собственности и отчетом о состоянии внешнего и внутреннего долга РФ на первый и последний день отчетного финансового года;

   отчетом Федерального казначейства о рассмотренных делах и наложенных взысканиях за нарушения бюджетного законодательства.

Счетная палата проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный год в течение 1,5 месяцев после представления отчета в ГД, используя материалы и результаты проведенных проверок и ревизий. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяцев после получения заключения Счетной палаты, после чего принимает решение об утверждении или отклонении отчета .

2.        Организация казначейского исполнения бюджетов.

3.1 Казначейское исполнение бюджетов, основные понятия, сущность.

Исполнение бюджета – это совокупность финансово-денежных отношений при формировании доходов и осуществлении расходов средств государственного фонда в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год в соответствии с финансовым планом государства.
Данное определение представляется нам наиболее точным и полным, поскольку при исполнении бюджета решается несколько важных и сложных задач в рамках проводимых в стране экономических, политических и социальных реформ. Бюджет государства – это баланс доходов и расходов государства как экономического субъекта. Доходная часть бюджета формируется за счет налогов, сборов и иных платежей в соответствии бюджетным и налоговым законодательствами. Расходы бюджета ежегодно утверждаются федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год. Финансирование расходов, утвержденных сверх бюджетных ассигнований, невозможно. Также особую значимость имеет своевременное и целевое использование бюджетных средств, поскольку задержка финансирования или отвлечение средств не на те цели, на которые они выдавались, приводит к сбою всего процесса исполнения бюджета. Это, в свою очередь, затрудняет реализацию экономических, политических и социальных реформ, проводимых в стране. В мире существует несколько систем исполнения бюджета.

В России в настоящее время используется казначейская система исполнения бюджета. Рассмотрим сущность понятия «казначейское исполнение бюджета». В современной научной литературе встречаются различные трактовки данного понятия.

Казначейское исполнение бюджета – это регламентированный государством процесс формирования и расходования средств государственной казны, в том числе бюджетных фондов, в рамках проводимых бюджетных, налоговых, денежно-кредитных, социальных и политических реформ, в пределах бюджетных ассигнований, выделяемых на текущий финансовый год, а также контроль за своевременным доведением и целевым использованием бюджетных средств, их учет, мониторинг и управление ими.

3.2. Принципы исполнения федерального бюджета.

Выделяют следующие принципы исполнения федерального бюджета:

1. Финансирование осуществляется с единого счета бюджета (все средства бюджетополучателей находятся на едином счете) - принцип единства кассы.

2. Учет финансирования ведется в разрезе лицевых счетов, открытых распорядителями и получателями бюджетных средств.

3. Планирование и исполнение бюджета ведется в разрезе де­тальной бюджетной классификации Российской Федерации - принцип прозрачности бюджета.

4. Принятие бюджетными учреждениями денежных обяза­тельств по осуществлению расходов и платежей возможно лишь в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств.

5. Осуществление регистрации договоров, проведение конкур­сов с целью закупок товаров, работ или услуг для нужд бюджет­ных учреждений.

1. Принцип единства кассы. При банковской системе испол­нения бюджета бюджетные средства распределялись по сети сче­тов бюджетополучателей. Принцип единства кассы предполага­ет слияние расчетных счетов бюджетополучателей в единый счет бюджета, с которого осуществляется расчет с поставщиками то­варов и услуг.

Однако следует уточнить, что единство кассы не предполага­ет единственность расчетного счета для казначейского органа. Казначейский орган может иметь несколько счетов для хранения различных типов бюджетных средств (например, валютные сче­та). Единство кассы состоит в едином расчетном счете хранения данного типа бюджетных средств, с которого перечисляются сред­ства поставщикам товаров, работ или услуг.

Благодаря этому принципу достигаются следующие положи­тельные изменения.

Во-первых, появляется возможность предварительного и те­кущего контроля целевого расходования средств. Банковский ме­ханизм исполнения бюджета предполагал двухэтапную схему фи­нансирования, при которой средства сначала зачислялись на рас­четные счета распорядителей бюджетных средств и бюджетных учреждений и лишь потом со счетов бюджетополучателей посту­пали поставщикам товаров, работ и услуг. Данная схема лишала финансовый орган возможности предварительно контролировать направление использования средств. Возможен лишь последую­щий контроль, который фиксирует нарушения бюджетно-финансового законодательства, но не может его предотвратить.

Отсутствие расчетных счетов у бюджетополучателей делает возможным предварительный и текущий контроль.

Предварительный контроль - это контроль над составлени­ем сметы доходов и расходов бюджетного учреждения. Текущий контроль расходов осуществляется через процедуру подтвержде­ния платежных обязательств. Бюджетные средства можно расхо­довать только после проверки соответствия платежных и иных документов (договоров, счетов-фактур) требованиям Бюджетного кодекса Российской Федерации, утвержденным сметам и лими­там бюджетных обязательств. В данном случае финансирование выполняется по схеме: разрешение на совершение платежа (наличие разрешительной подписи), совершение платежа.

Во-вторых, минимизируется прохождение средств по расчет­ным счетам из-за отсутствия, операций движения средств меж­ду расчетными счетами бюджетных учреждений и органа казначейства.

В-третьих, появляется возможность перераспределения средств. Средства находятся на счете бюджета в распоряжении органа, 'исполняющего бюджет. Это позволяет учитывать остатки на рас­четных счетах при планировании и текущем финансировании, перераспределять и использовать их для финансирования те­кущих расходов. Следует отметить, что при перераспределе­нии средств возникают определенные сложности. Средства, зачисленные на лицевые счета, уже не принадлежат финансово­му органу, и для их перераспределения необходимо принимать соответствующие документы, уточняющие направления финансирования.

Федеральное казначейство продолжает работу по реализации принципа единства кассы. Предстоит ввести контроль за средствами бюджетных организаций, находящимися на их внебюджетных счетах. Государство как собственник имущества обязано четко от­слеживать все доходы, которые оно получает от своей собственнос­ти. Всем бюджетным учреждениям федеральное имущество (здания, оборудование и т.п.) передано в управление, а не в собственность. Если организация использует федеральное имущество как источник доходов, она должна показать, что средства действительно израс­ходованы на те нужды, которые предусмотрены бюджетом.

Данный принцип — важное условие, характеризующее казначейское исполнение бюджета. С точки зрения казначейского метода, главное в нем то, что бюджетные средства не только концентрируются для управления ими у финансового органа соответству­ющего исполнительного органа власти на едином счете (или счетах) данного бюджета, находящихся в учрежде­нии банка, а также с отражением на едином казначейс­ком счете в органе федерального казначейства, но и рас­пределяются до конечных получателей бюджетных средств (минуя промежуточные звенья управления, рас­порядителей средств). Это позволяет также иметь возмож­ность управлять остатками бюджетных средств и уста­навливать контроль за обоснованностью цен, тарифов на оплату товаров и услуг.

Участие органов ФК в исполнении территориальных бюджетов путем обслуживания кассового их исполнения (в части проведения и учета кассовых операций) по каз­начейским методам и технологиям отвечает принципу единства бюджетной системы, обеспечивая сочетание в этой системе интересов субъектов РФ, их муниципаль­ных образований и Федерации в целом.

2.  Учет финансирования в разрезе лицевых счетов. Исполнение бюджета по расходам осуществляется с использованием лицевых счетов бюджетных средств, открываемых на едином учет ном регистре казначейства для каждого главного распорядителя, распорядителя и получателя средств бюджета. На лицевом счете отражаются бюджетные средства, которыми вправе располагать владелец лицевого счета.