Бюджетная система России и пути ее совершенствования

     Второй фактор, повлиявший на выбор направлений совершенствования межбюджетных отношений, — это сложившаяся экономическая ситуация: готовится немало новаций, связанных с антикризисными мерами. Они предполагают создание некоего набора инструментов, применяемых в управлении бюджетным процессом в условиях кризиса.

      Переходя непосредственно к концепции развития межбюджетных отношений, необходимо  выделить несколько моментов, касающихся антикризисных мер. На наш взгляд, наиболее значимым является то, что проект предусматривает обязательное формирование резервных фондов в тех субъектах Российской Федерации, бюджеты которых зависят от отдельных, ориентированных на экспорт отраслей экономики или от крупных налогоплательщиков. В последующие годы эти регионы будут обязаны создавать такие фонды. Современная практика Российской экономики свидетельствует о том, что в трудные периоды мы оптимизируем свои расходы, а в благополучные времена забываем о том, что расходы должны быть оптимальными всегда — и начинаем тратить все имеющиеся средства. Поэтому считаем правильным, чтобы регионы, зависимые от добывающих отраслей, от экспорта и ощущающие наибольшее падение во время кризисов, создавали соответствующие резервы. Эти субъекты Федерации в период подъема экономики имеют значительно больше доходов, чем субъекты со структурой экономики, ориентированной на удовлетворение спроса на внутреннем рынке. Ведь не случайно во многих субъектах РФ расходы капитального характера составляли до 50 процентов всех расходов бюджета. Значит, возможность создания подобных резервов была. [27,с5].

     Второй существенный момент связан с усилением механизмов централизованного финансового администрирования в случаях возникновения кризисных ситуаций в экономике отдельных субъектов Федерации. Если в каких-то субъектах в ходе исполнения бюджета будет наблюдаться серьезное падение доходов (таким уровнем падения пока определен уровень 30 %), то федеральная власть будет заключать с ними соглашения об особенностях исполнения их бюджетов на период до восстановления темпов поступления доходов.

     Еще одну меру, заложенную в проект концепции, также можно отнести к антикризисным. Речь идет о совершенствовании механизма введения временной финансовой администрации. В настоящее время, как известно, она вводится в случае, когда просроченная задолженность субъекта РФ превышает 30 процентов его доходов. Такая ситуация уже достаточно тяжела, и вывести субъект из столь глубокой неплатежеспособности будет крайне сложно. Целесообразно начинать мероприятия по восстановлению платежеспособности на более ранних стадиях. Считаем необходимым начинать рассмотрение вопросов восстановления платежеспособности при возникновении просроченной задолженности в размере 10 прцентов от доходов бюджета субъекта Федерации. В этом случае субъект должен представить программу восстановления платежеспособности в Минфин России, который будет контролировать ее выполнение. Если восстановление платежеспособности идет по программе, то введение временной администрации не предусматривается. В случае если неплатежи растут, следует ставить вопрос о ее введении. Кроме того, необходимо снизить действующий уровень неплатежей, при котором рассматривается вопрос о введении временной администрации, с 30 процентов до 20 процентов объема собственных доходов. При этом сам факт просроченной задолженности в объеме 20 процентов собственных доходов еще не является безусловным основанием для введения внешней финансовой администрации: она вводится в том случае, если в течение 90 дней уровень задолженности, достигший 20 процентов и более, не снижается. [21,с37].

     Что касается улучшения качества организации бюджетного процесса и межбюджетных отношений, то целесообразно предположить введение системы мониторинга качества управления бюджетным процессом.        Министерство финансов разработает показатели этого мониторинга, и в зависимости от качества управления субъекты Федерации будут выделены в три группы. Если регион попадает в третью группу — с низким качеством управления — то он должен будет разработать план мероприятий по улучшению качества управления и заключить соглашение об особенностях осуществления бюджетного процесса в субъекте Федерации с Министерством финансов. Кроме того, предлагается рассматривать вопрос о соответствии руководителя финансового органа такого субъекта квалификационным требованиям, установленным Правительством Российской Федерации для лиц, замещающих такие должности. Сейчас такая проверка проводится при назначении на должность, а теперь предлагается возвращаться к этим вопросам, если качество управления бюджетным процессом в субъекте Федерации оказывается низким.

     Следует сформировать четкие  стандарты государственных и муниципальных услуг и нормативов финансовых затрат на оказание соответствующих государственных и муниципальных услуг. Возможно, в перспективе межбюджетные отношения будут строиться на основе этих стандартов и нормативов финансовых затрат. Но на первоначальном этапе следует нормативы  использовать для определения уровня сбалансированности бюджетов субъектов РФ и муниципальных образований.

     Еще одно важное направление развития межбюджетных отношений связано с совершенствованием системы отрицательных трансфертов. Сегодняшняя система отрицательного трансферта неэффективна и не выполняет ни выравнивающей, ни стимулирующей функции. Поэтому необходимо установить иную шкалу взимания отрицательного трансферта.    В настоящее время идет изучение действующей системы, сбор предложений от регионов РФ.

     Также следует уделить внимание  совершенствованию системы предоставления субсидий. Осознавая, что субсидии — серьезный и важный инструмент как регулирования уровня бюджетной обеспеченности, так и стимулирования субъектов, нужно признать, что субсидии не всегда преследуют конкретную цель и  не всегда можно управлять соответствующими результатами. В связи с этим следует рассмотреть вопрос о количестве и объемах субсидий. В настоящее время мы имеем более 90 субсидий, общий объем которых составляет 470 млрд руб. в год. Некоторые из них вызывают серьезные сомнения в части их стимулирующей и выравнивающей роли. Надо признать, что основная финансовая помощь должна выделяться субъектам РФ на общее выравнивание бюджетной обеспеченности, то есть в форме необусловленных финансовых трансфертов с одновременным введением ответственности субъектов РФ за качество управления бюджетным процессом и за эффективность использования средств. [17,с21].

     Большой объем финансовой поддержки сегодня выделяется муниципальным образованиям с особыми статусами — наукоградам и закрытым административно-териториальным образованиям (ЗАТО). Анализ использования этих трансфертов показывает, что они не всегда эффективны, подчас способствуют развитию иждивенческой направленности. Поэтому здесь также необходима определенная модернизация. В частности, установить конкретные цели, которые должны быть достигнуты в результате выделения финансовой помощи наукограду, а также изменить критерии, на основании которых присваивается статус наукограда. Что касается ЗАТО, то признается целесообразным переход от многоканальной системы поддержки закрытых городов к одноканальной, которая подразумевает выделение им единого трансферта на компенсацию затрат, связанных с особыми условиями функционирования. Однако эти трансферты должны быть связаны с достижением конкретных целей, чего в настоящее время, к сожалению, нет. [12,с68].

      На наш взгляд, сегодняшний уровень развития межбюджетных отношений в РФ является не достаточно развитым, что обуславливает необходимость принятия стратегии развития межбюджетных отношений на период до 2020 г. Данная стратегия даст возможность сформировать на этот срок единые принципы и подходы к межбюджетным отношениям и как можно реже вносить изменения в механизмы распределения трансфертов, закрепления доходов, разграничения полномочий. Все вышеперечисленное позволит создать стабильную систему межбюджетных отношений, а следовательно, и стабильную основу формированиярегиональныхиместныхбюджетов.[30,с15] 

        3.3 Совершенствование системы управления муниципальными                                                                

         финансами на примере Оренбургской области 

         В современных условиях важной задачей для муниципальных образований является преодоление проблем, возникших в результате финансово-экономического кризиса, и создание условий для последующего инновационного развития Вопросы повышения качества управления муниципальными финансами и увеличения поступлений в муниципальные бюджеты Оренбургской области остро стояли и раньше, а теперь, в условиях кризиса, в связи с резким снижением доходной части бюджетов эти проблемы и вовсе становятся трудноразрешимыми. Следовательно процесс реформирования и совершенствования должен касаться не только федерального но и региональных бюджетов. Можно выделить следующие меры по совершенствованию управления финансами Оренбургской области:

      -оптимизацию налоговых льгот, установленных решениями органов власти местного самоуправления;

      -сокращение объемов недоимки по платежам в местный бюджет;

      -направление налоговых и неналоговых доходов на выплату текущей заработной платы работникам бюджетной сферы и отчислений во внебюджетные фонды , на оплату энергоресурсов;

       -выплату в установленные сроки заработной платы работникам бюджетной сферы и отсутствие по состоянию на первое число каждого месяца просроченной задолженности;

       -погашение задолженности по бюджетным кредитам, полученным из областного бюджета на покрытие временного кассового разрыва;

      -проведение мероприятий по оптимизации расходов местного бюджета;

      -установление экономически обоснованных тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения и др.

      Ежеквартально необходимо проводить мониторинг выполнения муниципальными образованиями требований, установленных соглашениями. В случае невыполнения соглашения по повышению эффективности использования бюджетных средств необходимо установить право приостанавливать или даже сокращать межбюджетные трансферты местным бюджетам до полного устранения выявленных нарушений. Однако пока таких случаев в Оренбургской области не было.  
     Наша область оказалась в составе тех регионов, которые наиболее пострадалиотфинансовогокризиса.[27,с5;28,с12]. 
     Для смягчения влияния финансового кризиса на местные бюджеты и сохранения доходной базы для выполнения расходных обязательств целесообразно проводить с муниципальными образованиями следующие мероприятия: 
     -Продолжить практику реализации муниципальными образованиями мероприятий по привлечению дополнительных доходов. На местах принять программы мероприятий по привлечению дополнительных доходов.  
     -В рамках мероприятий по обеспечению устойчивого функционирования экономики следует провести оптимизацию расходов, повысить эффективность использования бюджетных средств, в том числе:

Оптимизировать  сеть муниципальных учреждений и предприятий;

Разработать планы экономии потребления энергоресурсов в муниципальных учреждениях;

Провести  минимизацию дефицитов бюджетов за счет исключения из источников финансирования дефицитов кредитных ресурсов. [29,с24]

      Реализуя данные предложения необходимо предоставлять планы оптимизации в департамент финансов Оренбургской области.  
     В целях повышения качества управления финансами муниципальных образований необходимо в текущем году в региональном фонде софинансирования  предусмотреть субсидии муниципальным образованиям на поощрение за качественное управление муниципальными финансами. Основой проведения оценки должна стать система индикаторов, отражающих отдельные факторы финансового положения муниципального образования и качества управления финансами муниципальных образований. Основные из них:  
зависимость местного бюджета от безвозмездных поступлений, рост собственнойдоходнойбазы;уменьшениенедоимки; доля просроченной кредиторской задолженности бюджетных учреждений в общем объеме расходов.

     Также приоритетным в системе  совершенствования региональных  финансов должно стать:

      -уменьшение просроченной кредиторской задолженности по оплате труда, начислениям на оплату труда, по оплате коммунальных услуг;

      -соблюдение норм Бюджетного кодекса в части дефицита и объема муниципального долга;

       -снижение доли расходов на муниципальное управление;

      -установление стандартов качества предоставления муниципальных услуг и др.

      По итогам года нужно провести рейтинг муниципальных образований. По результатам годовой оценки осуществляется поощрение за качественное управление муниципальными финансами.  
Полученные средства муниципальные образования смогут направить на развитие и укрепление материальной базы, на мероприятия, связанные с повышением качества управления муниципальными финансами.  
     В Оренбургской области функционирует большое число сельских  поселений. Как правило, сельские поселения не имеют экономической и финансовой базы и являются высоко дотационными (в среднем 90 %). Расходы на содержание органов управления в таких поселениях постоянно увеличиваются но по своей сути являются не эффективными. 
В сложных экономических условиях, на наш взгляд, необходимо проводить работу по минимизации данных затрат, повысить эффективность использования и управления финансовыми ресурсами. Сокращение расходов на содержание аппарата позволит направить высвобождаемые средства на решение вопросов благоустройства, освещения улиц, содержания дорог, коммунальной, социальной сферы.  
     Сегодня основной задачей является обеспечение финансовой самостоятельности регионов, а это можно реализовать, по нашему мнению, через совершенствование системы администрирования местных налогов.  
     Важнейшим направлением должно стать совершенствование системы управления бюджетными расходами, внедрение в бюджетный процесс разработки критериев качества предоставления услуг, переход от финансирования бюджетных учреждений к финансированию предоставлениямуниципальныхуслуг.[13,с56]. 
     Особое внимание следует уделить выравниванию бюджетной обеспеченности, по нашему мнению оно должно осуществляется путем предоставления дотаций из регионального фонда финансовой поддержки.     Основой распределения финансовых ресурсов между областным бюджетом и бюджетами муниципальных образований области должно стать не только юридическое, но и фактическое закрепление доходных полномочий за каждым уровнем власти и разграничение расходных полномочий, а также необходимость выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований области для сокращения различий в уровнях социальной обеспеченности населения.  
     Расчет объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности бюджетам муниципальных районов, городских округов и поселений должен быть полностью формализован и осуществляется в соответствии с методиками, утвержденными законом области «О межбюджетных трансфертах в Оренбургской области». В целях оказания на условиях софинансирования финансовой поддержки бюджетам муниципальных образований на реализацию закрепленных за ними наиболее значимых приоритетных расходных обязательств в областном бюджете необходимо увеличить субсидии, передаваемые через Региональный фонд софинансирования расходов. Перечень приоритетных расходных обязательств ежегодно устанавливается постановлением правительства области. Это в основном инвестиции в объекты капитального строительства, находящиеся в собственности муниципальных образований, на организацию питания учащихся в общеобразовательных учреждениях, разработку генеральных планов поселений и схем территориального планирования муниципальных районов, обеспечение условий для развития на территории муниципальных образований физической культуры и т.д.  
   В общем можно сказать о том, что совершенствование системы управления  региональными финансами  является просто необходимым в условиях спада российской экономики, нарастание социально-экономической напряженности в регионе также свидетельствует об этом.    По итогам реформирования бюджетная система Оренбургской  области должна стать более эффективной и прозрачной, повыситься отдача от бюджетных расходов, что тоже является положительным эффектом. Главной современной задачей должно стать выравнивание бюджетной обеспеченности по региону, снижение  неэффективных затрат, урегулирование по вопросу коррупции в регионе. Все предложенные меры целесообразно проводить комплексно, что даст сглаживание кризисных явлений в области, и будет являться залогом выхода бюджетной системы России из кризиса. [18,с9].