Территориальные основы местного самоуправления в РФ. Международное законодательство о местном самоуправлении

2) Закон исключает возможность  существования муниципальных образований  типа «крупный город – район». Таких муниципальных образований  сегодня немало: Ангарск и одноименный район в Иркутской области, Междуреченск и район в Кемеровской области, Уссурийск и район в Приморском крае, Мирный и район в Республике Саха (Якутия) и др. Во всех этих случаях соответствующие города не являются на сегодня отдельными муниципальными образованиями и у субъектов РФ есть все формальные правовые основания провозгласить их городскими поселениями без всяких голосований населения. А если придать этим городам статус городских округов, то на окружающей территории надо создавать муниципальные районы, административными центрами которых будут те же города.

Исторически миссией города всегда было и остается инфраструктурное обеспечение, освоение и развитие окружающей его территории. Не отрицая роли городов как точек экономического роста региона в целом, следует  признать, что почти каждый город  является одновременно экономическим, культурным и иным центром прилегающей  к нему территории, причем, чем крупнее  город – тем больше его ареал. Наделение города, являющегося центром  окружающей территории, статусом городского округа создает эффект «бублика», когда  окружающая территория остается без  малой столицы, а экономические  и другие связи города и пригородной  зоны существенно осложняются. Конечно, эти вопросы могут быть решены с помощью межмуниципальной кооперации, создания межмуниципальных хозяйственных  обществ и некоммерческих организаций, однако экономические механизмы такой кооперации пока не отработаны и реальный опыт отсутствует. Поэтому следовало бы разрешить (хотя бы в порядке эксперимента) сохранение в некоторых случаях объединенного муниципального образования «город-район», органы местного самоуправления которого будут наделены компетенцией городского округа для собственно городской территории и компетенцией муниципального района для остальных городских и сельских поселений района Киселева А.М. Развитие территориального общественного самоуправления в крупном городе; // А.М. Киселева / Социологические исследования, 2008, № 10. - С. 73-80.

Следует признать, что реальная жизнь далеко не всегда вписывается  в стандартные рамки законодательных  норм, и согласиться в данном конкретном случае с предложениями города и  области.

3) Одной из самых сложных  проблем территориальной реформы  является проблема статуса поселков  городского типа (рабочих поселков), находящихся в настоящее время  в административном подчинении  городских муниципальных образований  Шугрина Е.С. Установление критериев формирования разных типов муниципальных образований как гарантия права на осуществление местного самоуправления; // Е.С. Шургина / Городское управление, 2008, № 8. - С. 32-37 . Чаще всего они возникли как спутники крупных городов при строительстве промышленных предприятий. Многие поселки отделены от базовых городов сельской территорией и удалены от них на расстояние от 5 до 40 км. Поселки имеют автономную инженерную и социальную инфраструктуру, обеспечивающую оказание услуг населению, необходимый налоговый потенциал, т.е. все условия, необходимые для осуществления местного самоуправления в статусе городских поселений. Однако если базовый город получает статус городского округа, то данные поселки должны будут перейти в какой то муниципальный район, скорее всего в тот, административным центром которого является базовый город.

4) В ряде субъектов РФ  при установлении границ городских  округов им не оставляют территорий  для развития. Конфликтные ситуации  по границам между городом  и прилегающим районом решаются, как правило, в пользу района. Это прямо противоречит положениям  пп.3 ч.1 ст.11 Федерального закона  № 131-ФЗ, согласно которому в  состав территории поселения  должны входить территории традиционного  природопользования населения соответствующего  поселения, рекреационные земли,  земли для развития поселения.  В связи с этим потребуется  большая и срочная работа по  установлению или корректировке  городской черты городов. 

5) Серьезной проблемой  при установлении границ городских  округов являются пригородные  территории, на которых расположены  дачные участки и зоны отдыха  горожан. По логике вещей, они  должны быть отнесены к рекреационным  территориям и территориям традиционного  природопользования жителей городских  округов и включаться в их  состав. Действительно, ели там пребывает не сельское, а городское население, то город и должен заботиться об охране правопорядка на этих территориях, оказании скорой медицинской помощи, вывозу бытовых отходов и т.д. У муниципального района такого интереса нет. По данному вопросу необходимо соответствующее толкование норм п.3 ч.1 ст.11.

6) Чрезмерно усложнен в  Федеральном законе № 131-ФЗ  порядок формирования межселенных  территорий в субъектах РФ  с низкой плотностью населения.  Если законом установлено (ч.3 ст. 11), что к территориям с низкой плотностью населения относятся территории субъектов РФ или отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность населения сельских поселений в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельских поселений по РФ в целом, и Правительством РФ задана эта средняя цифра, то все остальное должно решаться субъектами РФ самостоятельно. Между тем, закон установил, что перечень таких территорий утверждается Правительством РФ.

Представляется, что межселенные  территории могут существовать и  в муниципальных районах, средняя  плотность сельского населения  в которых выше норматива, установленного Правительством РФ.

7) Еще одна проблема  – сверхмалые муниципальные образования  Налетов В. О некоторых проблемах  правового регулирования местного  самоуправления; // В. Налетов / «Муниципальное  право». 2005.- №2.- С.37-43 . В п.9 ч.1 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ сказано, что на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан. Из этой формулировки следует, что при численности населения свыше 100 человек и удаленности от других населенных пунктов или трудной доступности данный населенный пункт должен в обязательном порядке приобрести статус поселения. Формальное следование этой норме приведет к существенному росту общего количества экономически и организационно слабых поселенческих муниципальных образований, в том числе в случаях, когда жители будут против. Представляется необходимым либо вообще исключить из закона данную норму, либо увеличить предельную численность населения для обязательного создания сельского поселения до 300-500 чел. Конечно, это не должно трактоваться как запрет на создание поселений и с меньшей численностью населения, если такова будет воля населения.

Скорейшее решение перечисленных  проблем территориальной организации  местного самоуправления является неотложной задачей. Лозунг должен быть таков: меньше запретов и ограничений, больше свободы в выборе наиболее эффективных и приемлемых для населения решений Замотаев А. А. О некоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований) // А.А. Замотаев / «Государственная власть и местное самоуправление». - 2005. - № 1. - С. 7-14. .

2. Международное законодательство  о местном самоуправлении

2.1 Европейская Хартия  Местного самоуправления, как международно-правовой  договор

Для решения международно-правовых проблем развития местного самоуправления в Европе создан Конгресс местных  и региональных органов, который  входит в структуру органов Совета Европы. Конгресс состоит из двух палат: Палаты местных органов власти и  Палаты регионов. Заседания Конгресса  проводятся один раз в год во Дворце Европы в Страсбурге. Конгресс является совещательным органом, а его  решения носят рекомендательный характер. Российская Федерация является членом Совета Европы с 1996 г. и с этого  же времени принимает участие  в работе Конгресса местных и  региональных органов власти Европы.

Европейская Хартия местного самоуправления является основным международным  источником правового регулирования  сферы местного самоуправления. По своей юридической природе она  является международно-правовым договором, и поэтому Хартию следует применять, учитывая особенности такой формы  нормативно-правового акта.

В частности, следует иметь  в виду особую важность Преамбулы  Хартии, поскольку по общему правилу  все сомнения, возникающие при  толковании конкретных положений, содержащихся в тексте международно-правового  договора, должны толковаться с учетом Преамбулы толкуемого договора. А  именно:

Ни одно толкование не должно противоречить ни одному из принципов, сформулированных в Преамбуле.

Если возможно толкование, прямо соответствующее одному из принципов, сформулированных в Преамбуле, то именно такое толкование и следует  предпочесть всем прочим.

В случае с Европейской  Хартией местного самоуправления такой  подход к толкованию тем более  обоснован, что сама Хартия является юридической конкретизацией другого  документа – Декларации принципов  местного самоуправления, датируемой 1968 годом. Последовавшие многолетние  и много раундовые консультации привели в 1981 году к выработке  текста Хартии. Еще 4 года ушли на его  доработку. И только в июне 1985 года в Страсбурге Европейская Хартия местного самоуправления была принята  Комитетом министров Совета Европы в форме конвенции 15 октября 1985 года.

Открытый характер конвенции  позволил ряду стран присоединиться к Хартии. В частности, от имени  России Хартия была подписана 28 февраля 1996 года, ратифицирована федеральным  законом в 1998 году и вступила в  силу с 1 сентября 1998 года.

Из факта ратификации  Хартии и вступления ее в силу на территории РФ нередко делается вывод  о необходимости неукоснительного выполнения всех требований Хартии органами государственной власти и местного самоуправления РФ. Однако, во-первых, Европейская Хартия местного самоуправления, как и многие другие «проектные»  документы Евросоюза, является не самоисполнимым международным договором, для реализации которого требуются серьезные изменения в национальных правовых системах государств-участников договора, а эти изменения невозможно и даже опасно производить в сжатые исторические сроки. Поэтому присоединение к не самоисполнимым международным договорам требует от присоединившихся стран: а) не предпринимать действий, противоречащих целям и принципам договора, изложенным в его Преамбуле и б) по мере возможности последовательно вносить изменения в национальное законодательство, направленные на все более полную реализацию положений договора.

А во-вторых, в тексте самой  Хартии указано, что ее участники  должны выполнять отнюдь не все требования, а только определенное их количество. И сами нормы в значительной части  относятся к так называемому  мягкому международному праву. Отметим, что такой подход характерен для не самоисполнимых договоров вообще и для «проектных» документов Единой Европы в частности Сокол-Номоконов Э.Н. О некоторых аспектах формирования территориальных основ местного самоуправления в Российской Федерации в условиях правовой реформы; // Сокол-Номоконов Э. Н., Макаров А. А/ «Государственная власть и местное самоуправление» - 2004 - № 6 - С. 19-24..

Важно подчеркнуть, что Комитет  министров Совета Европы, принявший  Хартию, сознательно и целенаправленно  создал ее не как свод императивных норм, но как инструмент формирования и реализации единой юридической  политики в сфере местного самоуправления, оставляя за присоединившимися государствами  большую свободу маневра при  реализации такой политики.

2.2 Структура и основное  содержание Европейской Хартии  местного самоуправления

Европейская Хартия местного самоуправления представляет собой  относительно небольшой по объему документ, состоящий из Преамбулы и 18 статей, сгруппированных в три части. Статьи озаглавлены, части заглавий не имеют. Статья 1 не включена ни в одну из частей и размещена непосредственно  после Преамбулы.

В Преамбуле изложены общие  принципы местного самоуправления, разделяемые  органами государственной власти договаривающихся государств. Первыми названы цели формирования Единой Европы, причем «заключение  соглашений в области управления»  называется одним из средств, служащих достижению цели объединения Европы.

Остальные формулировки Преамбулы  характеризуют местное самоуправление как самостоятельную демократическую  ценность и как эффективный механизм народовластия. В частности, декларируется, что «органы местного самоуправления являются одной из главных основ  любого демократического строя», причем участие граждан в местном  самоуправлении фактически признается одной из форм их участия в государственном  управлении. Так, говорится, что «право граждан участвовать в управлении государственными делами… наиболее непосредственным образом может  быть осуществлено именно на местном  уровне».

Органы местного самоуправления видятся авторам Хартии как «пользующиеся  значительной самостоятельностью в  отношении полномочий, порядка их осуществления и средств, необходимых  для выполнения своих функций».

Основное содержание местного самоуправления раскрывается в части I характеризуемого документа, состоящей  из десяти статей (ст. 2 – 11). Статья 2 устанавливает, что «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в  Конституции государства».

Статья 3 (ч.1) содержит определение  местного самоуправления, под которым  понимается «право и реальная способность  органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел  и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность  и в интересах местного населения» ФЗ от 11 апреля 1998 года «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4466..

Статья 3 (ч.2) дает больше всего  поводов для политических споров, поскольку устанавливает, что местное  самоуправление «осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего  голосования. Советы или собрания могут  иметь подотчетные им исполнительные органы. Это положение не исключает  обращения к собраниям граждан, референдуму или любой другой форме прямого участия граждан, если это допускается законом».

Статья 4 требует установить основные полномочия органов местного самоуправления в конституционном  или ином законодательном порядке. Допускается делегирование органам  местного самоуправления отдельных  полномочий органов государственной  власти по решению конкретных задач.

Статья 5 специально посвящена  защите границ территорий, в которых  осуществляется местное самоуправление, и в частности устанавливает, что «изменение границ территорий, в которых осуществляется местное  самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих  территорий, в том числе путем  проведения референдума там, где  это допускается законом».