Теоретические аспекты определения налогового потенциала

      Каждый  субъект РФ считает будущие доходы самостоятельно и по своей «уникальной» методике, составленной на основе рекомендаций Минфина РФ, Минэкономразвития РФ с корректировкой на местные условия.

      В рамках такого подхода регионы заинтересованы не столько в повышении собираемости налогов, сколько в сокрытии налоговой  базы. Поэтому подобная практика не способствует заинтересованности в  мобилизации доходов в местные  бюджеты и нагрузка по бюджетному

регулированию в большей степени возлагается  трансферты вышестоящих бюджетов.

      Показатели  собираемости налогов и налогового потенциала, на основе

которых определяют задания по поступлению  доходов бюджета, до сих пор не стали официальными показателями, они  играют в бюджетном процессе лишь расчетно-справочную роль. Неопределенный статус этих показателей снижает  легитимность бюджетного планирования, в то время как падение среднего показателя собираемости налогов на несколько пунктов влечет за собой увеличение бюджетного дефицита.

      Поэтому прогнозирование доходов региональных и местных бюджетов требует совершенствования  как методологии, так и методики а показатель налогового потенциала и собираемости налогов должны стать  основополагающими инструментами  бюджетно-налогового планирования .

      Следует определиться, что, же такое вообще налоговый потенциал.

      В издании Всемирного банка «Россия  и проблемы бюджетно-налогового федерализма» дано следующее определение: «Налоговый потенциал способность базы налогообложения  в пределах какой-либо административной единицы приносить доходы в виде налоговых поступлений (но не фактическая  сумма поступлений как таковых)».

      Шалюхина  М.Н. по этому поводу пишет: «В широком  смысле «налоговый потенциал» — это  совокупный объем налогооблагаемых ресурсов территории. В более узком, практическом, смысле «налоговый потенциал» представляет собой максимально  возможную сумму поступлений  налогов и сборов, исчисленных  в условиях действующего законодательства». На величину налогового потенциала территории оказывают влияние множество  факторов — как объективных, так  и субъективных. К первым относятся  действующее налоговое законодательство, уровень развития экономики региона, его отраслевая структура, уровень  и динамика действующих цен, объем  и структура экспорта и импорта  и т.д. К субъективным можно отнести  состояние региональной налоговой  политики, количество предоставляемых  льгот, отсрочек и др.³

      Серьезное влияние на достоверность оценки налогового потенциала оказывает значительный объем "теневого" оборота, который  по данным из 25 разных источников достигает от 10% до 40% легального оборота. Проблема легализации "теневых" средств требует отдельного обсуждения и решения. Пока же "теневой" сектор может рассматриваться только как перспективный для налогообложения по мере совершенствования законодательства и усиления контроля за его соблюдением.

      О.В. Богачева однозначно определяет налоговый  потенциал как потенциальный  бюджетный доход на душу населения, который может быть получен органами власти за определенный промежуток времени (обычно финансовый год) при применении единых на всей территории страны условий  налогообложения (т.е. путем стандартизации налоговых баз и ставок)⁴. 

      1.3 Теоретические аспекты  определения налогового  потенциала

      В настоящее время существует множество  методик определения налогового потенциала регионов: от сравнительно простых, до очень трудоемких.

      Налоговый потенциал региона можно рассматривать  с нескольких точек зрения:

1. С точки зрения налоговой компетенции разных уровней власти, как это предполагается в определении Всемирного банка. То есть можно ставить вопрос о региональном потенциале налогов, устанавливаемых федеральными (региональными, местными) органами власти.
2. С точки зрения фактически поступивших налоговых платежей в разные уровни бюджетов. Речь здесь идет о потенциале налогов (или их распределяемой доли) в качестве источника дохода конкретных бюджетных звеньев на территории данного региона. Иначе говоря, налоговый потенциал региона представляет собой сумму налогового потенциала федерального и регионального бюджетов. В данном случае под региональным бюджетом понимается консолидированный бюджет региона.
3. С точки зрения совокупного потенциала региона, т.е. суммарного потенциала в смысле пункта 1 или пункта 2, которые, естественно равны между собой.

      Вместе  с существованием различных взглядов на содержание налогового потенциала, существует и несколько показателей  оценки налогового потенциала, в частности:

• применяются показатели доходов, фактически собранных в регионе,
• показатели среднедушевых доходов населения.

      Могут быть использованы и другие методы оценки с помощью показателя уровня совокупных налогооблагаемых ресурсов и показателя валового регионального  продукта (ВРП).

      На  сегодняшний день в практике работы налоговых органов понятие «налоговый потенциал региона» пока не используется. Вместе с тем, назрела реальная потребность  создания механизма установления обоснованных заданий по мобилизации налогов  и сборов в бюджетную систему, а также механизма оценки эффективности  работы налоговых органов.

      На  наш взгляд решению этой задачи способствовало бы предложенное Шалюхиной М.Н. заполнение так называемого «Налогового  паспорта региона», который содержит комплексную характеристику налогового потенциала и налоговой нагрузки региона. Разработка формы паспорта сейчас проводится Министерством РФ по налогам и сборам при активном участии территориальных инспекций. Пока же в аналитической работе и  при планировании налоговыми органами используются такие показатели, как  «объем начисленных и фактически поступивших в отчетном периоде  налогов и сборов», а также  показатель «отношение фактически поступивших  платежей к объему ВРП».

      По  мнению М.Н. Шалюхиной, оценка налогового потенциала только по показателю «фактически  поступивших платежей» не совсем объективна, так как существует разрыв между фактически собранными и исчисленными согласно действующему налоговому законодательству налогами. Этот разрыв обусловлен рядом  причин; финансовым состоянием налогоплательщиков (платежеспособностью), уровнем их налоговой  грамотности и налоговой дисциплины, результативностью работы налоговых  органов по контролю за соблюдением  налогового законодательства и т.д.⁵ Рад ученых-экономистов считают, что в настоящее время в России в качестве меры фискального потенциала регионов используются ряд показателей доходов, таких как:

      - фактически собранных в базовом  году;

      - во-вторых, может применяться показатель  среднедушевых доходов населения,  который, несомненно, является базовым, основным показателем относительного уровня фискального потенциала. Показатель подушевого дохода уже давно и широко используется в качестве относительной меры фискального потенциала во многих странах мира;

      - в-третьих, возможно измерение  фискального потенциала с помощью  показателя валового регионального  продукта (ВРП);

      - четвертым показателем является  уровень совокупных налогооблагаемых  ресурсов (СНР) региона;

      - в-пятых, измерение фискального  потенциала возможно с помощью  так называемой «репрезентативной  налоговой системы»;

      - и, наконец, предлагается шестой  способ измерения фискального  потенциала, в котором метод репрезентативной  налоговой системы сочетается  с использованием регрессионного  анализа.

      Более подробно рассмотрим методику расчета  налогового потенциала, предлагаемую начальником отдела финансово-кредитной  политики комитета экономики администрации  Амурской области.

      В ее работе была предпринята попытка  разработки методики прогноза доходных возможностей территорий на основании  показателя налогового потенциала с  учетом уровня и структуры экономического развития данной территории.

      Предлагаемая  методика опирается на использование  показателей, объективно измеряющих доходные возможности региона на основании  налоговых баз с использованием определенной формулы.

      Причем  доходы определяются не по фактическим  поступлениям за предыдущие годы при  сложившемся уровне собираемости, а  в зависимости от размера налоговых  баз.

      Оценка  налогового потенциала по рассматриваемой  методике осуществляется в следующей  последовательности:

1. Определяется перечень основных и прочих налогов, по которым будет проводиться расчет налогового потенциала. По основным видам налогов расчет налогового потенциала проводится с помощью метода репрезентативной системы налогов.
2. Производится расчет налоговой базы на планируемый год по каждому виду основных налогов в соответствии с налоговым законодательством РФ.

      Каждая  из предложенных методик имеет свои достоинства и свои недостатки. Что  касается первой, то Шандиров О. акцентирует  свое внимание только на той части  налогов, которая остается в распоряжении региона. С точки зрения определения  налогового потенциала, на наш взгляд это не совсем верный подход, так  как налоговый потенциал территории предполагает собой максимальную величину налогов, которая вообще может быть собрана на соответствующей территории, которые затем распределяются по уровням бюджетной системы. Положительной  же стороной данной методики является то, что в ней учитывается все  виды налогов, то есть, нет деления  налогов по основным и прочим, что  делает расчет более точным, но в  то же время более громоздким.

      Вторая  методика качественно отличается от первой тем, что в рассматриваемой  методике, во-первых, налоги условно  разделяются на основные и прочие, при этом налоговый потенциал  по основным налогам рассчитывается при помощи репрезентативной налоговой  ставке; во-вторых, в этой методике учитывается  коэффициент собираемости налогов, который существенным образом влияет на величину налоговых поступлений, а, следовательно, и на налоговый  потенциал, то есть данная методика имеет  более общий характер, но вместе с тем учитывает ряд факторов, имеющих в отдельных случаях  достаточно заметное влияние на величину налогового потенциала.⁶

      Приведем также  еще одну методику расчета налогового потенциала, предложенную И.В. Горским. В рамках своего исследования он предлагает три способа расчета налогового потенциала, взаимно дополняющих  друг друга, имеющих свои достоинства  и недостатки.

      Первый  расчет опирается на аддитивное свойство налогового потенциала и выражается в следующей формуле:

      где п — число налогов,

      НБ  — налоговая база налога i,

      t — ставка налога i в %.

      Приведенная формула налогового потенциала в  общем виде есть сумма всех налогов, поступающих во все бюджеты данной территории. Эта универсальная формула  может легко трансформироваться в расчет налогового потенциала и  федерального, и местного бюджетов.

      Данные  для этого расчета содержатся специализированном отчёте: Ф№5-НБН  «Отчет о базе налогообложения по основным видам налогов».

      Второй  расчет производится «упрощенным методом». Его суть состоит в использовании  только данных форм №5-НБН, если по каким-либо причинам окажется затруднительным  применение первого метода.

      Дело  в том, что те 10 налогов, для которых  форма №5-НБН дает точную налоговую  базу, составляют 90% всех налоговых  доходов регионов. Следовательно, можно  без большой погрешности сделать  дооценку потенциала следующим методом:

      все налоговые поступления принимаем  за 100 единиц; налоговый потенциал  по форме №5-НБН примем за 98 единиц; общий налоговый потенциал будет  равен: НПР= 100x98:90= 109 единиц.