ПРОБЛЕМЫ ОТРАСЛЕВОГО САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ.

 О. Осипенко // Вопросы экономики . – 02/2005 . – N2 .

ПРОБЛЕМЫ ОТРАСЛЕВОГО  САМОРЕГУЛИРОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ЭКОНОМИКЕ. 

Понятие и стоящий за ним  институт отраслевого саморегулирования  относятся к разряду достаточно новых категорий и в экономической  теории, и в экспертной практике. Потому оно нуждается хотя бы в  кратком определении. Данная категория  отличается от корпоративного саморегулирования - установления определенных норм и  регламентирования управленческих и иных "внутренних" связей в  пределах определенной компании или  группы фирм, за которыми стоит объединенная совладением бизнесом группа инвесторов и топ-менеджеров. Отраслевое саморегулирование представляет собой практику формирования профессиональных и этических правил ведения предпринимательской деятельности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, а также их различными союзами - общественными объединениями, созданными по принципу совпадения профильного вида бизнеса, географического единства или квалификационной общности.

В России наибольшую известность  получили так называемые саморегулируемые организации (СРО), в которых консолидация их членов осуществляется согласно традиционному  для отечественного менталитета  принципу добровольной обязательности. Речь идет об ассоциациях, членство в которых является или являлось до недавних пор обязательным в силу закона или же формально необходимым для получения "входного билета" в соответствующий бизнес, прежде всего ввиду участия таких структур в обязательной квалификационной аттестации; к ним относятся объединения профессиональных участников рынка ценных бумаг, фирм, занимающихся оценочной деятельностью, аудиторов, арбитражных управляющих, адвокатов. Значительно скромнее выглядит вторая группа организаций саморегулирования, представленная различными отечественными объединениями "товаро- и услугопроизводителей". Их количество намного больше числа "классических" СРО, но цели, ради которых они создавались и продолжают создаваться, как правило, весьма далеки от претензий на привнесение норм корпоративной этики в предпринимательскую деятельность (1), что и не позволяет рассматривать их как "миссионеров" корпоративного саморегулирования. Третья группа представлена совсем уж немногочисленным, но, подчеркнем, весьма перспективным классом общественных структур, деятельность которых (по контрасту со второй группой) целевым образом направлена на пропаганду совершенных этических правил в бизнесе и высоких стандартов корпоративного управления. Примером могут служить Объединенная комиссия по корпоративной этике при РСПП, Национальный совет по корпоративному управлению (ИСКУ) и Российский институт директоров (РИД).

Согласно каноническому  неоинституциональному подходу, понимаемый таким образом феномен отраслевого саморегулирования занимает промежуточное положение между явными "формальными" и явными "неформальными" правилами (2), или, иначе говоря, является одновременно неявным образом разновидностью институтов и первого, и второго типов, хотя при этом, несомненно, все же содержательно он ближе к "формальным" правилам. На самом деле, с одной стороны, нормы экономических отношений, разрабатываемые объединениями предпринимателей или специалистов, "зафиксированы в знаковой форме" (3) (изложены в виде свода отраслевых правил), но, с другой - в полном объеме "не обеспечены легальной защитой со стороны государства" (4). Так, если из сферы оценки соответствия реальной квалификации фондовых брокеров или аудиторов стандартам, разработанным их ассоциациями, государство не устраняется, косвенно регулируя такие отношения как лицензиар (лицензирующий орган в лице соответствующей государственной службы), то контроль за следованием этическим стандартам, выработанным той же Объединенной комиссией РСПП, обеспечивается только ресурсами самой Комиссии.

Любопытно, что и в иерархии специфических институтов корпоративной  сферы отраслевое саморегулирование  занимает срединные позиции между  государственными институтами, ответственными за "поставку" в экономику различных  норм управления (опирающихся на авторитет  государства, но не нашедших при этом отражения в законах и подзаконных  нормативных актах), с одной стороны, и корпоративным саморегулированием в узком смысле - с другой.

Последние несколько лет  вопрос о судьбах отраслевого  саморегулирования в экономической  сфере активно дискутируется  среди ученых и практиков. Проблема заключается в том, что обсуждение базируется в значительной мере на конъюнктурных трендах. Между тем многие вопросы данной дискуссии как концептуальные, так и прикладные, по нашему убеждению, достойны того, чтобы поиски путей и реальных форм их разрешения осуществлялись с более общих теоретических и прежде всего институциональных позиций. Просматривается некий ряд такого рода вопросов, обладающих весьма любопытными сходными чертами: будучи прежде всего концептуальными, они несут в себе мощный конъюнктурно-прикладной "заряд".

Первый вопрос. Оправдана  ли идеология разработки и принятия специального закона о саморегулируемых организациях? Специалисты, наиболее жестко настроенные против транформации государственной монополии регулирования экономики в соответствующие "бизнес-олигополии", предпочитают отвечать на него отрицательно, ссылаясь на западные традиции. Не без оснований они указывают на то, что законы "Об общественных объединениях" и "О некоммерческих организациях" предлагают вполне внятные институциональные контуры для консолидации предпринимателей и специалистов в целях установления собственных отраслевых "правил игры" - профессиональных и этических требований, гарантирующих определенный уровень качества предлагаемых на рынке товаров и услуг. Внимание акцентируется на том, что большинство созданных и активно функционирующих объединений, которые называются в силу действующих законов или могут по сути именоваться "саморегулируемыми", достаточно продуктивно эксплуатируют организационно-правовую форму "некоммерческого партнерства" и, казалось бы, вполне довольны ее ключевыми конструкционными элементами.

Все это в основном правильно. И тем не менее логика придания государству функций регулирования деятельности СРО, выступающих как некоммерческие организации или даже более либеральные структуры, представляется вполне оправданной. Вот аргументы в пользу этой позиции.

Во-первых, в отличие от своих западных коллег отечественные  энтузиасты отраслевого саморегулирования  в нашей экономике не имеют  за плечами богатого социального  и правового опыта балансирования государственных и корпоративных, социальных и экономических интересов, равно как и интересов лидеров  и аутсайдеров в отрасли, в  которой они берутся разрабатывать  и внедрять дополнительные (вслед  за легальными) "правила игры". Конкретизируя этот тезис, можно утверждать, что для того чтобы заниматься пресловутым "культурничеством" в хозяйственной сфере, надо быть и самим в достаточной мере носителями высокой культуры, чего мы, в общем-то, у подобных организаций не видим. Результат известен: формируются либо отраслевые ассоциации, наскоро создаваемые в качестве достойных "запасных аэродромов" для достигших пенсионного возраста министров и их заместителей, либо структуры, целевым образом клонируемые олигархическими образованиями под лоббистские интересы, либо же откровенно коммерческие объединения, которые создаются умеренно крупными предпринимателями, стремящимися закрепить свое лидерство в отрасли посредством умелой эксплуатации имиджа и налоговых достоинств российских "нон-профитов". В этом смысле, прибегнув к институциональным ресурсам специального законодательства, государство, даже с учетом всей имеющейся многосторонней критики его нынешнего отнюдь не идеального состояния, способно, по нашему мнению, выполнить миссию "педагогического университета": оно призвано обучить канонам регулятивной педагогики будущих "учителей" - предпринимателей и специалистов, являющихся носителями наиболее востребованных бизнесом высоких знаний и технологий.

Во-вторых, при создании СРО  в бизнесе нельзя также игнорировать факт существования специфических  организационных и правовых технологий в этой области. В упомянутых законах "Об общественных объединениях" и "О некоммерческих организациях" они не описаны. В них в лучшем случае обрисованы наиболее общие правовые рамки, за которые не следует выходить конструкторам таких институтов. Какими же институциональными принципами следует руководствоваться идеологам  саморегулирования? Мы считаем, что  в идеале закон о СРО должен делать акцент на технологиях отраслевого  нормотворчества и инфорсмента или, другими словами, содержать операционную базу отраслевого корпоративного регулирования. И такая иерархия институтов вполне рациональна. Ведь миссия государственных институтов как институтов более высокого ранга заключается в том, чтобы не только напрямую регулировать деятельность агентов экономических отношений, но и вводить ограничения и "правила игры" для разработчиков "правил игры" из их собственной среды.

В-третьих, в отсутствие специального закона о СРО активность лидеров  бизнеса в определенных его отраслях неизбежно будет, как показывает российский опыт последних трех-четырех  лет, "сублимироваться" в создание внешне скромных общественных объединений  или просто компаний, которые фактически являются СРО и при этом весьма эффективно используют связи своих  лидеров со значимыми чиновниками, особо покровительствующими таким  формированиям (естественно, в противовес демократическим и культурным канонам).

Так, для многих практиков  финансовой сферы не являлись секретом особые симпатии прежнего руководства  уже не существующей ФКЦБ к отдельным "некоммерческим организациям", которые  благодаря этому не только умудрялись призвать в ряды своих учредителей  и ассоциированных членов серьезные  состоятельные фирмы, "не имеющие  чести быть лично знакомыми" с  чиновниками Комиссии, получать на Западе внушительные гранты и заказы, но и de facto монополизировать определенные ниши профильной бизнес-деятельности. Примером может служить весьма изящная монополизация хорошо оплачиваемой деятельности по обучению специалистов в области корпоративных финансов учрежденным ФКЦБ Институтом фондового рынка и управления (ИФРУ), завершившаяся форменным скандалом - изданием федеральным антимонопольным органом специального акта, где фиксировалось, что распоряжение Комиссии о перечне уполномоченных организаций, имеющих право проводить квалификационные экзамены в данной области, противоречит закону (5). Менее одиозные случаи, которым сложнее дать корректную правовую оценку, остались без внимания государственных контрольно-надзорных органов. Однако оставлять их вне институционального внимания государства, конечно же, нельзя. Действительно, "спрос рождает предложение": без нормативного определения общих "правил игры" такие ситуации будут в дальнейшем множиться.

В-четвертых, согласно Конституции  РФ, основные "потребители" законов, и в частности, предприниматели  не имеют ни малейших формальных оснований  для участия в процессе повышения  качества нормотворческой продукции, равно как и возможности влиять на ее "количество". В то же время  внесение любых изменений в Конституцию - акт в политическом отношении  знаковый, ассоциируемый российской правой оппозицией чуть ли не с Термидором, что, конечно, в конъюнктурном плане  тормозит решение данной проблемы. Между тем промедление здесь  может оказаться фатальным: законотворческий процесс и при прежнем составе  Госдумы был весьма интенсивным, при действующем же он стал более  чем "поточным". А это, к сожалению, усиливает шансы лоббистов определенных клановых интересов, остро конкурирующих  с интересами не обремененного "связями" большинства участников бизнеса, и в конечном счете чревато потерей институциональной эффективности нормотворческой деятельности.

Такого рода "конструктивным паллиативом" и может стать  юридически гарантированное участие  предпринимателей, ассоциированных  в объединения, в законотворческой деятельности. Формат участия очевиден: возможность обсуждать, подвергать критике, вырабатывать и обосновывать альтернативные позиции по законопроектам, разрабатываемым конституционно признанными  субъектами законотворческой деятельности, прежде всего федеральными министерствами и комитетами Государственной думы, а также направлять свои предложения  по включению необходимых новаций  в соответствующие планы законопроектной  деятельности. Это позволит направить институциональные поиски миллионов пользователей "правил игры" в организованное русло и лишит те же экономические государственные ведомства дежурных аргументов о невозможности плодотворного общения со "стихией", представленной этими миллионами, об "агрессивном непрофессионализме" и "юридической безграмотности" участников приснопамятных всенародных обсуждений хозяйственных законопроектов.

С сожалением приходится отметить, что подобные принципы не были восприняты разработчиками проекта ФЗ "О  саморегулируемых организациях". Похоже, решающими здесь оказались политико-конъюнктурные  мотивы. Поэтому имеет прямой смысл, следуя заявленной логике, в ведущейся дискуссии выдвинуть на первый план общие вопросы, касающиеся идеологии отраслевого саморегулирования.

Именно в этом контексте  встает второй вопрос - об институционально-организационных  границах отраслевого саморегулирования. Обратимся к центральным определениям законопроекта. Что есть саморегулирование? В основу предложенного проектом ответа на этот вопрос положена безупречная  аксиоматика: это - "разработка и  установление правил и стандартов предпринимательской  или профессиональной деятельности, а также осуществление контроля за их соблюдением" (п. 1 ст. 2). А дальше, судя по тексту, начинается странное "ниспровержение идеи". Точнее, ее сужение до одной, отдельно взятой организационной модели саморегулирования. "Саморегулирование субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в соответствии с настоящим Федеральным законом осуществляется на условиях их объединения в саморегулируемые организации... Саморегулируемыми организациями признаются созданные в целях саморегулирования на условиях участия (членства) негосударственные некоммерческие организации, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности по признаку единства отрасли или рынка производимых товаров (работ, услуг) или объединяющие субъектов одного вида профессиональной деятельности".