Основные направления реформирования системы управления

Тема 11. Основные направления реформирования системы управления.

1.Несостоятельность командно-административной  системы и необходимость реформирования  существующей системы управления.

2.Преобразование министерств и  ведомств в новые организационные  структуры: концерны, холдинги, ассоциации.

3.Совершенствование форм управления  на предприятиях и внедрение  здесь современных форм менеджмента.

4.Управление персоналом, новые  формы стимулирования и поощрения  работников.

Переход к  рыночной экономике, обновление экономических  отношений требуют осуществления  институциональных преобразований, создания соответствующей структуры  управления. В прошлом в советский  период общественного развития республики господствовала чрезмерно централизованная, административно-бюрократическая система  управления развитием народного  хозяйства. Эта система на определенном этапе развития страны оказала положительное  воздействие на экономику, позволив мобилизовать материальные и людские  ресурсы для организации производства в первые годы Советской власти, предвоенные, военные и послевоенные годы. Но к 80-тым годам начали исчерпываться  потенциальные возможности этой системы. Необходимо было существенно  менять систему управления в направлении  совершенствования государственного воздействия на развитие экономики, на стимулирование труда и производства. Поняли это слишком поздно. В результате состояние народного хозяйства  ухудшилось, темпы развития постоянно  сокращались, и народное хозяйство  оказалось в экономическом кризисе. Перед обществом стала важнейшая  задача совершенствования традиционной и формирования народного хозяйства  в условиях рыночных отношений. Задачу эту надо было решать в республике в трудных условиях.

Во-первых, преодолеть административно-бюрократическую систему  управления, заменив ее системой управления народным хозяйством, основанной на экономических  методах.

Во-вторых, не полностью исключается административно-командная  система управления, поскольку переход  к рыночной экономике предусматривает  осуществлять при обязательном воздействии  государства на развитие рыночных отношений, то есть одним из основных принципов  экономических реформ в республике принято, чтобы государство было главным реформатором в осуществлении  перевода народного хозяйства республики на рыночные отношения.

На протяжении первого этапа был осуществлен  непростой, порой болезненный переход  от тоталитарной системы к демократической, от централизованного перераспределительного механизма к рыночному, от жесткого директирования и командного администрирования к самоуправлению и саморегулированию на основе экономических рычагов и стимулов. Практически на этом этапе была создана новая система управления. Было известно, что в Узбекистане не было опыта по организации управления, который сложился в странах с рыночными отношениями.

Изучая различные  системы организации управления в странах с уже сложившимися рыночными отношениями и в  тех странах, которые делают в  этом направлении лишь первые шаги, были выработаны наиболее приемлемые и отвечающие современным условиям структуры управления народным хозяйством в целом, отраслями и территориями. Принятые подходы во многом носили экспериментальный, поисковый характер. Уже в ходе институциональных  преобразований оттачивались механизмы  управления, вырабатывались такие организационно-правовые формы управления отраслями и  сферами экономики, которые в  наибольшей степени соответствовали  их специфике, содействовали предоставлению хозяйствующим субъектам экономической  свободы, стимулировали развитие инициативы и предприимчивости. Отказ от централизованного  планирования и организации производства, от системы государственного регулирования  финансовых и материально-вещественных потоков требовал поиска принципиально  новых подходов к системе организации  управления экономикой.

В системе  мер по совершенствованию управления производством была принята последовательная, поэтапная модель организации управления. В своем развитии процесс реформ системы управления прошел несколько  стадий и в настоящее время  продолжает совершенствоваться.

Меры по совершенствованию  системы управления осуществлялись в следующих направлениях:

• совершенствование системы управления в сфере государственной власти;
• совершенствование системы управления отдельными отраслями и сферами народного хозяйства;
• совершенствование системы управления отдельными предприятиями и организациями.

В результате структурных изменений в сфере  управления изменились функции многих управленческих структур, созданы новые  органы. Ликвидированы остатки командно-административной системы, контролирующая система и  ее исполнительные органы. Упразднены распределительные функции и  механизмы, их осуществлявшие. Коренным образом перестраивалось деятельность центральных экономических органов  и министерств. Радикально менялась их функция и задачи, которые на них возлагались.

Ядром административной реформы является совершенствование  системы управления на государственном  уровне. В ряде указов и правительственных  решений, принятых в последнее время, разграничены функции государственных  органов управления и хозяйственных  объединений, конкретизированы их классификация, права и задачи. Постановлением Кабинета Министров Республики Узбекистан «О мерах по упорядочению численности и оптимизации расходов содержание управленческого персонала» от 22 августа 2003 года установлен порядок, при  котором утверждалась предельная общая численность республиканских и территориальных органов государственного и хозяйственного управления, финансируемых как за счет бюджетных ассигнований, так и отчислений от хозяйственной деятельности.

Руководителям министерств, комитетов, ассоциаций, концернов, корпораций, компаний и других органов  управления было предоставлено право, в установленных пределах самостоятельно определять соотношение управленческого, обслуживающего и технического персонала. Средства, сэкономленные органами управления, финансируемыми из государственного бюджета, в результате уменьшения общей численности  персонала, изъятию не подлежало  и направлялось на материальное стимулирование работников этих органов. Это послужило  сокращению штатов управленческого  аппарата. В целом последний, как  было указано Президентом Узбекистана, в рамках проводимой реформы должен быть сокращен более чем на 40 тысяч  штатных единиц, или на 22%.

Одним из принципов  современного государственного управления является отделение функций регулирования  экономики от функций хозяйственного управления. В Узбекистане была предпринята  попытка    реализации варианта такого разделения. По решениям правительства  более 50 отраслевых министерств и  ведомств были преобразованы в иные, в негосударственные организационно-правовые формы (из министерств явно выраженной отраслевой направленности сохранились  только Министерство сельского и  водного хозяйства, Министерство здравоохранения, Министерство высшего и среднего специального образования, Министерство народного образования).

В настоящее  время основой формирования и  функционирования органов исполнительной власти является Закон «О Кабинете Министров Республики Узбекистан». Закон дифференцирует органы государственного и хозяйственного управления. К первым относятся министерства, государственные  комитеты и ведомства. Ведомства  существуют в различных формах: главные  управления, службы, государственные  инспекции, агентства, центры, комитеты. Поскольку суть каждой организационной  формы не определены законодательством, преобразования из одной формы в  другую часто происходили без  существенного изменения функций.

Одним из примеров может служить история создания агентств. При этом по механизму  деятельности новообразованные агентства  почти не отличаются от предшественников. Например, сейчас Узбекское агентство  связи и информатизации осуществляет те же функции, что и их предшественник – Министерство связи. В качестве органа государственного управления оно  выполняет  регулятивные и контрольные  функции в системе почты и  телекоммуникаций (принятие нормативных  актов, лицензирование и т.д.), а в качестве органа хозяйственного управления руководит входящими в его состав предприятиями почты, телекоммуникаций, в том числе совместными, а также созданными с участием государства. В результате преобразования Министерства внешних экономических связей у последнего функции по сравнению с предшественником расширились.

Таблица № 31. Виды органов исполнительной власти в зависимости от типа выполняемых  функций.

• Политические (стратегические) – определение приоритетных направлений, разработка программ, прогнозов и концепций, анализ тенденций и долгосрочное планирование;
• Нормативно-регулятивные (правоустанавливающие) – подготовка проектов законодательных актов, разработка и принятие нормативных правовых актов и иных обязательных правил, методик, требований;
• Международные – межстрановое сотрудничество, участие в международных организациях. Выполнение международных соглашений и т.п.;
• Испольнительно-распорядительные – решение вопросов индивидуальногоправоприменения, реализация долгосрочных программ, координация и обеспечение деятельности государственных учреждений и предприятий и т.п.;
• Контрольно-надзорные – предварительный контроль на соответствие установленным правилам и нормам (выдача разрешений, лицензирование, сертификация и т.п.), контроль (надзор) за процессами и результатами деятельности, включая применение санкций за выявленные нарушения;
• Неспецифические (функции, которые в принципе могут осуществляться и негосударственными органами) – оказание услуг гражданам и организациям (в том числе другим государственным имуществом, обеспечение деятельности государственных органов.

Политические  органы (министерства) сосредоточивают в себе исполнение политических, правоустанавливающих и большей части международных функций,  максимально освобождаясь от всех остальных.

Инспекции или надзоры придерживаются пообъектной специализации. Чтобы избежать множественных проверок хозяйствующих субъектов разнообразными контролирующими инстанциями.

Агентства – соответствующие услуги их носят монопольный государственный, обязательный характер и направлены на неопределенный круг лиц, либо недостаточным развитием соответствующих сегментов рынка, их монополизацией.

По своим  функциям службы совпадают с агентствами и надзорами (инспекциями), но отличаются тем, что их функции имеют силовой компонент (обеспечение общественной и государственной безопасности, охрана государственной границы и т.д.).  Это подразумевает наличие особого статуса государственных служащих (как правило, военнослужащих или служащих правоохранительной системы) не только у сотрудников органа управления, но и сотрудников подведомственных структур (линейного персонала). Служба финансируется исключительно из бюджета.

Министерства, являясь по своей сути органами политического руководства и правоустановления, в ряде случаев до сих пор сохраняют функции прямого хозяйственного управления. Это, прежде всего, относится к Министерству сельского и водного хозяйства. Согласно положению об этом министерстве, оно осуществляет координацию деятельности 24 бюджетных и 18 хозрасчетных организаций, включая 10 ассоциацией, одну компанию, два акционерных общества, одно объединение и 4 другие хозрасчетные организации. При этом источниками финансирования министерства и его подразделений являются как бюджетные ассигнования, так и часть доходов от хозрасчетной деятельности подведомственных предприятий.

Существовавшие  до 2004 года государственные корпорации по своему законодательному статусу и условиям финансирования должны были быть подконтрольны свои членам, среди которых имелись негосударственные предприятия. При этом государственные корпорации были подотчетны Кабинету Министров, а их деятельность осуществлялась на основании правительственных решений, в результате чего ущемлялись негосударственных участников.

По логике вещей, корпорации не должны выполнять  государственных функций, поскольку  это ведет к конфликту интересов. Однако фактически корпорации наравне  с министерствами контролировали деятельность предприятий всех форм собственности, являлись распорядителями выделяемых правительством лимитов и квот. Устанавливая обязательные отчисления из средств предприятий в свои фонды, осуществляя замену руководства отдельных предприятий, требуя выполнения всех своих приказов и распоряжений, корпорации выполняли тем самым по отношению к своим предприятиям-членам экономически и законодательно необоснованные командно-административные функции. Иными словами, корпорации были наделены функциями государственных органов, не соответствующими их правовому статусу.