Напрямки вдосконалення міжбюджетних відносин на Україні

 Стабільність місцевих бюджетів залежить переважно від надходжень прибуткового податку з громадян в обсязі, не меншому ніж запланований. У Діаграмі 2 бачимо, що прибутковий податок з громадян складає 66% дохідної частини місцевих бюджетів.

У найбільш економічно розвинутих регіонах країни, таких як, наприклад Донецька область або м.Київ, обсяг доходної частини місцевих бюджетів є найнижчим по країні. Це свідчить, звичайно не про економічний спад в цих регіонах, а швидше про незацікавленість місцевих органів влади у податковому контролі та насиченню доходної частини бюджетів, з яких потім потрібно буде відраховувати значну частину у Державний бюджет.

Діаграма 2

Отже, проведений аналіз свідчить, що система розподілу доходів за видами бюджетів ще й досі не відповідає критеріям ефективності, а саме,  критерію надання в розпоряджання місцевим органам влади тих податків, що є  заслугою регіону. Так, наприклад, у м.Киів розташовані головні офіси майже всіх великих підприємств країни. Філіали цих підприємств, що розташовані в регіонах , не мають статусу юридичної особи, тому їх доходи зараховуються на рахунки Київських представництв і з них сплачуються 50% податку до бюджету м.Київа. Таким чином маємо, що у 2001 році доходи від податку на прибуток у м.Київ становили близько 1 500 000 тис грн. Для порівняння, цей саме показник для   Донецької області складав в тому ж році лише 114 182 тис грн., для Харківської – 19 000 тис грн., Дніпропетровської – 21 154 тис грн.. Такі податки, не є заслугою регіону, а отже вони повинні розподілятися пропорційно між відповідними місцевими бюджетами, де вони були реально отримані.

Витрачання коштів із місцевих бюджетів має певні особливості  порівняльно із державним бюджетом, вони зумовлені різною природою і специфікою завдань органів державної влади і місцевого самоврядування. Органи місцевої влади та самоврядування, завдяки покладеним на них повноваженням, мають утримувати мережу соціально-культурних закладів. Тому місцеві бюджети, по своїй суті, є набагато більш соціально спрямованими, ніж державний бюджет. Від стану їх виконання залежить спроможність органів місцевої влади та самоврядування  надати  соціальні послуги населенню якісно та вчасно. Але в межах самих місцевих бюджетів напрямки використання коштів однотипні. У 2002 році 81% коштів місцевих бюджетів витрачено на утримання закладів охорони здоров'я, освіти, культури та спорту, надання пільг, допомог та субсидій населенню (див Діаграму 3) 

Діаграма 3

 

 

Видатки місцевих бюджетів на соціальний захист та соціальне  забезпечення населення склали у 2002 році 21,7% від усіх витрат, здійснених місцевими бюджетами. Ці видатки  здійснюються місцевими бюджетами здебільшого за рахунок цільових трансфертів з державного бюджету – відповідних субвенцій. Регіональний аналіз видаткової частини місцевих бюджетів, що у 2002р. перераховувались до Державного бюджету, наведений у Додатку 8, свідчить про те, що її      частка є пропорційною до доходів та рівня промислового розвитку кожного регіону, тобто справедливою. Хоч деякі автори, в тому числі І.Луніна,, О.Виговська, порівнюючи податкову частину у регіональних відрахуваннях вказують на те, що традиційно багаті регіони виявляють найнижчий рівень збору податків, ніж депресивні, а отже занижують свою долю відразувань у Державний бюджет. Наприклад, Дніпропетровська область, що входить до складу п’яти потужних регіонів країни, відраховує до бюджету на 20% податків менше, ніж в середньому по країні.  Це навіть нижче, ніж виплачує Волинська область, що по показнику ВДВ займає лише 21 місце по країні. Можливо, це викликано тим, що у багатих регіонах значно високий рівень лобіювання власних інтересів на загальнодержавному рівні, що дозволяє їм отримувати субвенції та податкові пільги з бюджету, наприклад у вигляді ВЄЗ.

Якщо ж розглядати розміри видатків у розрахунку на душу населення (такі показники точніше  відображають ступінь задоволення  суспільних потреб, аніж обсяги місцевих бюджетів), то можна спостерігати досить значні відмінності, які виникли і поглиблюються внаслідок недосконалої системи міжбюджетних відносин, яка не забезпечує реального перерозподілу фінансових ресурсів між регіонами країни.

Районні бюджети  – єдиний вид місцевих бюджетів, частка видатків якого у ВВП залишається з 1992р. практично на стабільному рівні – близько 2,9%, тоді як видатки всіх інших бюджетів знизилися більш ніж на третину. Вірогідно, що на тій підставі, що районні Ради не є первинними суб’єктами місцевого самоврядування, а представляють інтереси таких суб’єктів, районні бюджети із набрання чинності Бюджетним кодексом України виявилися позбавленими надійних податкових джерел доходів.[17] Основну частину їх доходів на сьогодні складають трансферти, а саме дотації вирівнювання.  При цьому слід зауважити, що саме на районні бюджети припадає близько 23% бюджетних видатків по країні на охорону здоров’я, 36% видатків на освіту, понад 26% видатків з соціального захисту. Отже якщо районні Ради мають відповівдати за надання жителям району певних суспільних благ, то прийняття відповідальних рішень необхідно віднести до їх компетенції та закріпити за ними необхідні для цього податкові надходження. 

 Позитивною зміною в міжбюджетних відносинах на Україні вважають той факт, що Бюджетний  кодекс закріпив встановлення нормативів фінансової забезпеченості та щоденних відрахувань дотацій вирівнювання не для областей, а для  686 місцевих бюджетів окремо. Ці переваги здається дещо марними з таких причин:

• для вказаних 686 місцевих бюджетів не має взаємозв’язку між обсягом збираємих на відповідній території податків та перерахуванням дотацій;
• обсяг субвенцій та дотацій вирівнювання залежить від щорічного розрахунку низки показників та коефіцієнтів, які складатимуть Формулу розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів;
• досвід останніх років показує, що щорічно будуть переглядатися також складові доходної частини бюджету, за рахунок котрої виплачуватимуться дотації.

Всі ці умови свідчать про те, що використання Формули  нічого не змінить з точки зору розрахунку місцевих бюджетів на середньострокову перспективу. Органи місцевого самоврядування як і раніше залишаються у стані повної непередбачуваності відносно своїх фінансових можливостей. А це свідчить про відсутність середньострокового планування і відповідно неможливість ефективно розпоряджатися бюджетними коштами у майбутньому.

На жаль, з прийняттям Бюджетного кодексу не покращала ситуація з прозорістю трансфертів. В цьому можна переконатися, якщо переглянути додатки 4,5,6  Закону України „Про Державний бюджет на 2003р.” Дані цих додатків засвідчують, що нормативи щоденних відрахувань дотацій вирівнювання є індивідуальним для кожного з 686 бюджетів. Але порівняти умови одного бюджету та іншого на підставі наведених цифр практично неможливо без додаткових підрахувань.

              

3. Напрямки  вдосконалення міжбюджетних відносин  на Україні

 

 Проведений у попередніх главах аналіз бюджетного законодавства, динаміки та структури міжбюджетних відносин на Україні виявив основні проблеми та суперечності розвитку місцевих бюджетів, до яких належать:

• зменшення дохідної бази місцевих бюджетів;
• постійні зміни в податковому законодавстві;
• лобіювання пільгових інтересів багатів регіонів у центрі;
• непрозорість міжбюджетних трансфертів;
• відсутність відповідальності за надання конкретних суспільних благ на місцевому рівні;
• неможливість середньострокового бюджетного планування на рівні місцевих бюджетів.

У науковій літературі та виступах політиків дискусії про  реформування міжбюджетних відносин в Україні розгорталися в останні роки найчастіше навколо проблем доходної частини місцевих бюджетів. Було висловлено чимало пропозицій про закріплення певних доходів за місцевими бюджетами або конкретні значення питомої ваги цих бюджетів у видатках Зведеного бюджету України. В умовах реформування податкового законодавства доцільно навести проект реформування міжбюджетних відносин, розроблений спеціальною урядовою групою підтримки фіскальної та економчної еформи на Україні [32]. Реформа пропонує введення єдиної ставки прибуткового податку у розмірі 13%, а також націлена на частину заробітної плати що виплачується “у конвертах”. Вона спрямована на зміну поведінки підприємців, у бік їх заохочення щодо праці у офіційному секторі, та їх мотивування та стимулювання у цьому напрямку. Економічний вплив на місцеві бюджети відбувається через наповнення їх доходної частини, а вплив місцевих бюджетів на економіку відбувається через здійснені ними витрати (див. Рис.2)

 

 

 

 

 

 

 

Рис.2 Модель реформи міжбюджетних відносин на основі податкової реформи

Модель передбачає прямий зв’язок  між розміром витрат місцевих бюджетів на соціальну сферу і задоволенням потреб населення та пропонує наступні можливості розширення бази податкових надходжень місцевих бюджетів :

Податок на нерухомість може забезпечити достатні й легко прогнозовані надходження до місцевих бюджетів. Це найбільш стабільний об’єкт оподаткування у порівнянні з іншими видами активів чи доходами. Крім того, нерухоме майно важко приховати. Податок здатен стимулювати більш раціональне використання нерухомості, а для неефективних власників – це хороший стимул для того, щоб позбуватися таких об’єктів оподаткування.

Оподаткування нерухомого майна в  Україні здійснюється у формі плати за землю. На сьогодні маємо Податковий Кодекс, з відповідним розділом.

Податок на платні розважальні  заходи. За ініціативи Міністерства культури України, Верховна Рада України 10 липня 2003 року прийняла Закон про гастрольні заходи в Україні (№1115-IV) з метою отримання додаткових ресурсів для фінансування гастрольної діяльності українських колективів. З огляду на лобістський характер, закон має ряд недоліків, які свідчать про його обмеженість. Насьогодні регулююється Податковим кодексом.

Закон передбачає встановлення збору  за проведення гастрольних заходів  в Україні, який стягується за выдповыдний % виручки від реалізації квитків на гастрольний захід. Передбачивши оподаткування одного виду платного розважального заходу, законодавець “забув” про всі інші подібні заходи: перегляд кіно та відео-фільмів (той самий “гастрольний захід”, записаний на плівку); відвідання спортивних змагань; використання чи оренда обладнання для спорту та відпочинку; відвідання дискотек, більярдних, спортивних боулінг- та гольф-клубів.

Ще одним потенційним джерелом доходів місцевих бюджетів може стати місцевий податок на доходи фізичних осіб. Умови нарахування та сплати цього податку не відрізняються від загального податку на доходи фізичних осіб, а, отже, його не важко запровадити, якщо загальний податок сплачуватиметься за місцем проживання, а не за місцем роботи платника податку.

  Місцеві податки та збори адмініструються податковими адміністраціями, які ставлять їх чи не на останнє місце за важливістю. Натомість місцеві органи влади, кровно зацікавлені в надходженнях від цих податків, докладатимуть всіх зусиль для сумлінного їх адміністрування.

І.О. Луніна, в свою чергу, звертає увагу на те, що реформування системи міжбюджетних відносин має носити не тільки кількісний характер. Це реформування має складатися з таких послідовних заходів:

1) розмежування компетенцій  між всіма рівнями публічної  влади одночасно, чітке визначення  функціональних повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування, у тому числі районних та обласних рад, яке виключало б їх дублювання . Для цього необхідно:

• скласти повний перелік всіх суспільних благ та відповідних завдань – оборона, правосуддя, внутрішня безпека тощо;
• згрупувати суспільні блага та послуги у відповідності з критеріями географічного місцеположення і можливостями доступу до них. Для тих суспільних благ, споживання яких має територіальні обмеження і тому доступні тільки мешканцям певної території, їх надання доцільно віднести до повноважень регіональних або місцевих органів влади.

2) перерозподілу об’єктів  загальнодержавної та комунальної  форм власності відповідно до  функціональних повноважень органів влади, завершити передання соціальної сфери підприємств місцевим органам влади;

3) розподілу видаткових  зобов’язань між різними видами  бюджетів. Такий розподіл повинен  якнайбільше відповідати розподілу функціональних повноважень, тобто як видатки, так і повноваження мають належати одному й тому ж рівню влади. Це дозволяє встановити чітку відповідальність органів влади за надання суспільних послуг та ефективність бюджетних витрат, а також здійснювати належний контроль за роботою апарату управління;

4)розподілу податкових  повноважень щодо зміни податкових ставок і одержання конкретних видів податків (або їх частини) до відповідного бюджету.

Сьогодні висока централізація  бюджетних коштів може бути виправдана їх обмеженістю. У цьому випадку  органи місцевої влади повинні відповідати  за вирішення обмеженого кола питань, а в усьому іншому – бути виконавцями централізованих рішень. Однак така система міжбюджетних відносин вимагає розробки чітких критеріїв оцінки виконання делегованих функцій для здійснення контролю за цільовим і ефективним використанням державних коштів. Крім того, важливою передумовою ефективного витрачання цільових трансфертів є участь одержувача у витратах за рахунок власних коштів. Це призведе до :

- появи додаткових можливостей  місцевих органів влади фінансувати  економічний напрям (через вивільнення фінансових ресурсів) [14]

- зменшення потреб в  управлінні системою і, відповідно, до скорочення видатків на  утримання органів управління.

Отже з метою суттєвого  розв’язання проблеми міжбюджетних відносин, по-перше, необхідно створити єдиний підхід або розробити національні стандарти щодо фінансування соціальних послуг на Україні.