Миграционная политика на примере США

     Рисунок 1. Роль иммиграции в современном росте населения США

     Источник: Jeffrey S. Passel, Pew Hispanic Center — Washington, DC “U.S. Immigration: Numbers, Trends&Outlooc”

     Основанные  первоначально в качестве переселенческой колонии, США привлекали иммигрантов со всего света и как страна политической и конфессиональной свободы (особое значение изначально имел религиозный фактор), и широких экономических возможностей (особенно приметных при отсутствии феодального землевладения и многих юридических барьеров для социальной и территориальной мобильности).

     Уже в XIX веке структура иммиграционных потоков начала меняться. Революции и возникновение независимых государств в Латинской Америке, попадание их в сферу экономического и политического влияния Соединенных Штатов (в том числе и вполне открытого, основанного на провозглашённой в 1823 г. Доктрине Монро), прогресс транспорта и связи, политические перемены во многих частях мира привели к интенсификации иммиграции, и к изменениям в территориальной ориентации и этнонациональной структуре миграционных потоков.

     В середине XIX в. началась интенсивная иммиграция из католических стран Средиземноморья и Ирландии (из последней — во многом в результате “картофельного голода” 1850-х годов), породившая боязнь изменения религиозного и этнического баланса и требования ввести иммиграционные квоты. Эти опасения ещё более усилились, когда среди иммигрантов стала расти доля выходцев из Азии и представителей нехристианских конфессий. В частности, во второй половине девятнадцатого века началась интенсивная иммиграция контрактных рабочих из Китая и некоторых других азиатских стран. К 1880 году более чем 200 тысяч китайцев поселились в Калифорнии, составив почти 10% ее населения. В ответ на это были введены ограничения: в 1882 году Конгресс принял Акт об исключении китайцев, который на 10 лет запретил китайскую иммиграцию и натурализацию китайцев — постоянных жителей США. Этот запрет был продлен в 1892 году и даже на какое-то время стал постоянным в 1902 году. В результате в течение 40 лет китайское население США сократилось более чем на 40%.

     В конце XIX века возникли значительные миграционные потоки из Центральной и Восточной Европы (включая масштабную еврейскую иммиграцию). В результате доля Западной Европы в иммиграционном притоке резко снизилась: с более чем 95% в 1860-е годы до менее 50% в 1890-е. Одновременно масштаб иммиграции продолжал расти: только через “миграционные ворота” на знаменитом нью-йоркском острове Эллис с момента их открытия в 1892 году прошли более 12 млн. чел.

     Иммиграционный  прирост достиг своего пика в первом десятилетии XX века, когда в страну въехало около 9 млн. человек. В 1910 году 14,7% жителей США были рождены за пределами страны (в настоящее время эта доля составляет около 13% — второй по величине показатель в истории). Затем приток иммигрантов пошел на спад, и могло показаться, что иммиграционный этап истории США заканчивается. Но этого не произошло. После Второй мировой войны каждое новое десятилетие приносило новый прирост числа иммигрантов (рис. 2). Только за последнее десятилетие двадцатого века США приняли более 14 млн. иммигрантов, которые обеспечили половину прироста рабочей силы в 1990-е годы. Как ожидается, в текущем десятилетии иммиграционный приток превысит 15 млн. Хотя по отношению к численности населения страны количество иммигрантов в прошлом бывало значительно большим (рис. 3), по абсолютной величине принятых иммигрантов два последние десятилетия побили все рекорды.

     Рисунок 2. Приток иммигрантов велик, как  никогда. Число иммигрантов в миллионах

     Источник: Jeffrey S. Passel, Pew Hispanic Center — Washington, DC “U.S. Immigration: Numbers, Trends&Outlooc”

     Рисунок 3. Коэффициенты иммиграции сегодня — не самые высокие. Число иммигрантов за десятилетие на 1000 населения в начале десятилетия

     Источник: Jeffrey S. Passel, Pew Hispanic Center — Washington, DC “U.S. Immigration: Numbers, Trends&Outlooc”

     Совокупное  число иммигрантов в стране оценивается сейчас более чем в 37 млн. человек, они составляют приблизительно 1/8 населения США. Около 21 млн. из них вовлечены в экономически активную деятельность. Абсолютное число иммигрантов — лиц, родившихся за пределами США, — сейчас наибольшее за всю их историю, но в процентном отношении оно не достигает исторического максимума, пришедшегося на конец XIX века (рис. 4).

  Рисунок 4. Пики абсолютных и относительных  масштабов иммиграции не совпадают

  Источник: Jeffrey S. Passel, Pew Hispanic Center — Washington, DC “U.S. Immigration: Numbers, Trends&Outlooc”

     Миграция — предмет постоянных дискуссий в американском обществе. Высказываются чрезвычайно разнообразные по спектру предложения: от легализации незаконных мигрантов и либерализации режима иммиграции до полного её запрещения. В числе наиболее противоречивых мер — периодические амнистии нелегальных мигрантов. Ряд мер (1976 и 1980 годов) был направлен на увеличение доли иммигрантов из Западной Европы. Ежегодный потолок иммиграции был поднят до 630 тысяч человек, а упор был перенесен на стимулирование миграции высококвалифицированных специалистов при одновременном сокращении относительного веса приезжающих по линии воссоединения семей.

     За  получением американского гражданства  ежегодно обращаются почти 2 млн. человек. Условия относительно просты: лица, достигшие 18-летнего возраста, могут обратиться за предоставлением гражданства через пять лет после получения статуса постоянного жителя при условии, что они провели в США по крайней мере половину этого срока. При этом несовершеннолетние дети получают гражданство автоматически вместе с родителями, а для супругов американских граждан этот срок сокращается до трех лет. Каждый обращающийся за получением гражданства должен продемонстрировать приемлемый уровень знания английского языка, американской истории и политической системы и зарекомендовать себя в качестве законопослушного жителя. Получающие гражданство приводятся к присяге.

     Миграционная  система получила дальнейшее развитие с принятием Акта об иммиграционной реформе и контроле (1986 год). Он был ориентирован на решение проблемы незаконной трудовой иммиграции, которая уже тогда достигала внушительных размеров (от 4 до 6 млн. нелегалов в 1986 году) и характеризовалась преобладанием мигрантов из Мексики и других стран Латинской Америки. По сути, данный документ представлял собой компромисс, направленный одновременно и на легализацию многих иммигрантов, уже находившихся в США, и на создание препятствий для расширения нелегальной иммиграции в будущем. Те нелегалы, которые могли доказать, что они постоянно жили в США с 1 января 1982 года или ранее, могли получить амнистию и легализовать свой статус с перспективой получения права на постоянное жительство. Напротив, нелегалы, появившиеся в США после 1982 года, подлежали депортации. Одновременно работодатели, которые сознательно нанимали нелегальных мигрантов, с этого времени были подвержены штрафам, а в случае повторных нарушений, могли быть приговорены и к тюремному заключению.

     Кардинально изменился и сам порядок оформления разрешения на приём на работу иностранных граждан. До 1986 года многие работодатели вначале нанимали иностранцев и лишь потом запрашивали соответствующее разрешение у иммиграционных властей. Теперь все эти процедуры должны быть пройдены до начала трудовой деятельности. Более того, головные офисы компаний несут ответственность за решения, принимаемые в этой сфере их подразделениями. (Одновременно отказ от принятия на работу иностранцев, легально находящихся в США и имеющих разрешение на работу, по причине их гражданства, национальной, религиозной, или расовой принадлежности, считается нарушением их гражданских прав и также может повлечь за собой штрафы и судебные иски).

     В 2006 году вопросами иммиграции вплотную занялся Конгресс США. Его законодательная инициатива оказалась более консервативной: нелегалы должны были бы выехать из США и запрашивать новую рабочую визу у себя в стране. Происходила “криминализация” незаконного перехода границы (он становился уголовным преступлением вместо административного правонарушения). Упор делался на запретительные и административные меры миграционной политики: быстрое расширение пограничной службы, создание иммиграционных тюрем и строительство заградительной стены вдоль части границы США с Мексикой. При этом из почти 1950 миль — 3138 километров — границы, заграждение должно было охватить лишь 300 миль. Палата представителей настаивала на 30% охвате границы, Сенат же — на 15%. В конечном итоге Сенат отказался одобрить законопроект, представленный Палатой представителей. 
 
 
 
 
 
 
 
 

3. Проблемы  миграционной политики

     Причины относительной неэффективности  мер, ограничивающих иммиграцию, очевидны. Это – фактическая прозрачность границ, относительная слабость защитных механизмов иммиграционных и других правоохранительных органов, ограниченных жесткими конституционными рамками, высокий  уровень доходов американского  населения и политические гарантии, предоставляемые американским законодательством, которые привлекают в США людей  различных образовательных и  профессиональных категорий со всего  мира, но, прежде всего, из Мексики и  других стран Латинской Америки.

     Можно выделить шесть типов мигрантов, доминирующих в иммиграционном потоке: трудовые низкоквалифицированные кадры; специалисты-профессионалы высокой  квалификации и студенты; беженцы; лица, прибывающие по линии воссоединения  семей; лица, въезжающие в страну по программе иммиграционной лотереи; незаконные переселенцы.

     После окончания холодной войны, а тем  более после террористических актов  в сентябре 2001 года особое внимание уделяется тем аспектам иммиграции, которые связаны с возможностью проникновения в страну террористов  и членов организованных преступных группировок из-за рубежа. Усиливается  контроль над международными финансовыми  потоками, в том числе и денежными  переводами мигрантов.

     В начале 2004 года президент Джордж Буш  выступил с новой законодательной  инициативой, призванной частично решить проблему нелегальной иммиграции. Примечательно, что Буш планировал выдвинуть  эту программу еще в самом  начале своего президентства. Но был  вынужден отсрочить свое начинание  в связи с терактами в сентябре 2001 года и последовавшим ужесточением иммиграционного контроля, а также  по причине общего ухудшения отношений  с Мексикой, отказавшейся поддержать американские действия в Ираке. Необычным  является и тот факт, что Буш, опирающийся  на поддержку консервативных политических слоев, выступил с довольно либеральных  позиций, пойдя против значительной части Республиканской партии. Это можно рассматривать как свидетельство серьезности проблемы, которую президент, как бывший губернатор граничащего с Мексикой штата Техас, осознает в полной мере.

     Немаловажно, что быстро растущая доля носителей  испанского языка среди американского  населения превращает их в значительную политическую силу, приводя к усилению межпартийной борьбы за их голоса. Иммиграционная амнистия 1986 года, например, привела  к увеличению числа избирателей  на 3 млн человек. Доля испаноязычных  избирателей возросла с 2% в 1988 году до 7% в 2000-м и 9% в период выборов 2004 года. Между тем более 90% жителей, говорящих на испанском языке, поддерживают идею легализации нелегальных иммигрантов.

     Новая инициатива президента Буша состояла в следующем: незаконные переселенцы, находящиеся в настоящее время  в Соединенных Штатах, получают юридическое  разрешение на работу сроком на три  года. Для этого им необходима поддержка  работодателя, который пообещает  принять их на работу. В течение  трехлетнего периода иммигранты могут, уплатив определенные налоги и штраф, обратиться в соответствующие  органы за получением постоянного иммиграционного  статуса или выехать из страны и вывезти свои сбережения на законных основаниях. Желающие въехать в США  также могли бы обратиться за временной  трехлетней визой в американские консульства за рубежом.

     Идеи  Джорджа Буша в целом не встретили  политической поддержки. В 2006 году вопросами  иммиграции вплотную занялся Конгресс. Законодательная инициатива Капитолия  оказалась более консервативной: нелегалы должны были уехать и запрашивать  новую рабочую визу у себя в  стране. Незаконное проникновение в  страну предлагалось квалифицировать  как уголовное преступление, хотя сейчас оно считается административным правонарушением. Упор делался на запретительные и административные меры: быстрое  расширение пограничной службы, создание иммиграционных тюрем и строительство  заградительной стены вдоль части  границы Соединенных Штатов с  Мексикой. Причем из 1.900 миль границы  заграждение должно было охватить лишь 300 миль. Палата представителей предлагала защитить 30% границы, Сенат – 15%. В конечном итоге Сенат отказался одобрить законопроект.

     Летом 2007 года Палата представителей начала рассматривать новую, гораздо более  либеральную законодательную инициативу. Буш поставил на карту свою репутацию, лично приехав в Конгресс, чтобы  поддержать законопроект, что случается  крайне редко. Тем не менее, и эта  компромиссная, по сути, программа провалилась  во многом из-за политической слабости президента, и трудно рассчитывать на принятие радикальных мер в  этой сфере до прихода новой администрации.