Концепция «Устойчивого развития»

- неотъемлемого суверенитета  государств над собственными  природными ресурсами при соблюдении  принципа непричинения ущерба  окружающей среде за пределами  национальной юрисдикции (принцип  2);

- удовлетворения потребностей  нынешнего и будущих поколений  в областях развития и окружающей  среды как неотъемлемой составляющей  права на развитие (принцип 3);

- рассмотрения экологических  вопросов при участии всех  заинтересованных граждан и обеспечения  каждому человеку доступа к  информации, касающейся окружающей  среды, широкого предоставления  такой информации населению (принцип  10);

- международного природоохранного  сотрудничества в контексте устойчивого  развития, направленного на: искоренение  бедности (прицип 5); признание общих  обязанностей и ответственности  в сфере охраны окружающей  среды (принцип 7); наращивание  научного потенциала (принцип 9); создание благоприятной и открытой международной экономической системы (принцип 12); противодействие или воспрепятствование перемещению и передаче экологически опасных и вредных деятельности и веществ (принцип 15) и др;

- принятия эффективных  законодательных актов в области  охраны окружающей среды (принцип  11) и национальных законов, касающихся  ответственности за ущерб, причиненный  экологически вредной деятельностью  (принцип 13) [4,c.270-273].

Эти и другие принципы заложили основу для обеспечения мировым  сообществом и отдельными государствами  устойчивого развития правовыми  и другими средствами. Основу такого развития составляет достижение баланса  между экономическими, экологическими и социальными интересами общества. Как справедливо отмечается в  эколого-правовой литературе, наряду с  социально-экономическими составляющими  концепции устойчивого развития значительное место в ней принадлежит  экологическому компоненту. По существу, речь идет об интеграции экономического и социального развития, сохранения и восстановления благоприятного состояния  окружающей среды. Устойчивое развитие – это экологически обоснованное экономическое и социальное развитие. Для развития экологического законодательства в условиях глобализации имеют значение еще два аспекта концепции  устойчивого развития. Во-первых, ориентированная  на длительную перспективу модель устойчивого  развития основана на идее равенства  экологических интересах настоящего и будущих поколений. Во-вторых, закрепленная в нормах права модель устойчивого  развития является формой регулирования  социальной ответственности современного общества и государства за создание условий для будущих поколений  удовлетворять разнообразные потребности  – физиологические, экономические, духовные и иные – в процессе взаимодействия с природой.

Формирование и реализация концепции устойчивого развития, имеющей фундаментальное значение, не может происходить без определенных, в том числе существенных, трудностей. Однако, несмотря на это мировое  сообщество, осознавая ее позитивное и перспективное назначение, принимает  меры к последовательному развитию и совершенствованию данной концепции  и обеспечивающих механизмов, включая  правовые. Так, проблемы устойчивого  развития обсуждались на Экономическом  форуме в Давосе в 1999 г., а также  стали предметом рассмотрения Всемирного саммита по устойчивому развитию (Йоханнесбург, ЮАР, 2002 г.). Большой вклад  в охрану окружающей среды и обеспечение  устойчивого развития внесла пятая  Конференция министров на тему «Окружающая  среда для Европы» (Киев, 2003 г.). На этих и других форумах было определено, что достижение целей устойчивого  развития неразрывно связано с процессом  глобализации и требует согласованных  действий мирового сообщества. Выработанные международными усилиями положения  устойчивого развития направлены на решение проблем, возникающих в  условиях глобализации, обеспечение развития общества в единстве с окружающей средой. Вопрос стоит о выявлении имеющихся противоречий, определении путей их возможного разрешения и глобального управления этими процессами, включая разработку и законодательное закрепление механизмов реализации концепции устойчивого развития[5,c54-57].

Эти задачи должны служить  ориентирами и для российского  государства. Перед Россией, активно  участвующей в международном  сотрудничестве, возникает необходимость  принятия на государственном уровне эффективных мер, в первую очередь  правовых, направленных на обеспечение  выработанных международным сообществом  принципов и положений устойчивого  развития.

В этой связи ключевое значение имеет состояние российского  законодательства, направленного на обеспечение устойчивого развития России и ее регионов. Анализ такой  нормативно-правовой базы свидетельствует  о неоднозначности и непоследовательности правового регулирования в этой сфере, наряду с очевидными положительными моментами.

2.2 Концепция устойчивого развития в российском законодательстве

Концепция устойчивого развития в российском экологическом законодательстве. Первые попытки законодательного закрепления  некоторых положений устойчивого  развития в России были предприняты  еще до Конференции ООН в Рио  в Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в 1991 году. В преамбуле  этого Закона указывалось, что природа  и ее богатства являются национальным достоянием народов России, естественной основой их устойчивого социально - экономического развития и благосостояния человека. В нем впервые было закреплено право граждан на здоровую и благоприятную  окружающую природную среду, а также  механизмы его реализации. В ст. 1 Закона предусматривалось, что сформулированные задачи природоохранительного законодательства РФ реализуются в интересах настоящего и будущих поколений людей. Эти  нормы в полной мере отвечали концепции  устойчивого развития.

 В Законе было впервые  введено понятие и элементы  экономического механизма охраны  окружающей природной среды, в  числе которых, в частности,  устанавливалась платность использования  природных ресурсов, а также плата  за загрязнение и другие виды  воздействия на окружающую природную  среду. Тем самым в нем получил  закрепление один из важнейших  общепризнанных мировым сообществом  принцип «загрязнитель платит».  Общие положения Закона отвечали  не только условиям, изменившимся  внутри страны, но и в мировом  пространстве, находившемся под  воздействием глобализационных  процессов. На их реализацию  были направлены предусмотренные  в Законе новые средства решения  экологических проблем и регулирования экологических отношений, являющиеся действенными и на сегодняшний день. В их числе: государственная экологическая экспертиза, проведение которой получило подробную регламентацию в ФЗ «Об экологической экспертизе» (1995 г.), экологические требования к хозяйственной и иной деятельности, экологическое нормирование, экологическое образование и воспитание, новые подходы к установлению юридической ответственности за экологические правонарушения, включая возмещение вреда. Однако, нельзя не отметить все-таки косвенное отношение этих и других норм к глобализации и устойчивому развитию как одному из ее проявлений на момент принятия Закона[5,c. 61-64].

После Конференции в Рио  в России уделялось более серьезное  внимание к проблемам устойчивого  развития. Необходимость разработки и реализации концепции устойчивого  развития были предусмотрены в специальных  Указах Президента РФ – от 4 февраля 1994 г. «О государственной стратегии  Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого  развития» и от 1 апреля 1996 г. «О концепции  перехода Российской Федерации к  устойчивому развитию». Концепция  прямо указывала на преемственность  по отношению к принципам и  подходам, сформулированным Конференцией ООН по окружающей среде и развитию в 1992 г. В Концепции отмечалось, что  в России, с одной стороны, сохранился крупнейший на планете массив естественных экосистем, а с другой, что территории, где проживает более половины населения страны, характеризуются  как экологически неблагополучные. В качестве основных направлений  деятельности определялась необходимость  создания правовой базы с упором на экономические механизмы регулирования  природопользования и охраны окружающей среды, разработки системы стимулирования экологизации хозяйственной и иной деятельности, оценки емкости локальных  и региональных экосистем и пропаганды идей устойчивого развития. Впервые  в нормативном правовом акте, отражающем элементы государственной политики по обеспечению устойчивого развития, появилось понятие качества жизни, как важнейшего элемента в ряду прочих факторов, характеризующих благополучие жизни, здоровья, состояния окружающей среды, дохода, уровня занятости и  образования, степени реализации прав человека.

Однако, при всей прогрессивности  Основных положений и Концепции  перехода к устойчивому развитию, реализация заложенных в них идей во многом остается абстракцией. Например, в Указе 1996 г. Правительству РФ предписывалось руководствоваться Концепцией при  разработке прогнозов и программ социально-экономического развития, при  подготовке нормативных правовых актов, при принятии хозяйственных и  иных решений. Но данные предписания  не реализуется, либо реализуются недостаточно. Программы социально-экономического развития продолжают ориентироваться  исключительно на экономические  показатели. Правительством РФ было принято Постановление от 08.05.96 № 559 «О разработке проекта государственной стратегии устойчивого развития Российской Федерации». Такой документ был подготовлен, но лишь одобрен Правительством РФ в декабре 1997 года. В экологической литературе отмечается, что «согласованный вариант стратегии не был согласован из-за противодействия ведомств экономического и финансового блока», а также указывается на «игнорирование как идей устойчивого развития, так и утвержденных Президентом РФ указов и документов … с момента их принятия до настоящего времени», хотя они готовились с участием всех заинтересованных ведомств, ученых и специалистов. Наиболее полно вопросы устойчивого развития оказались закрепленными в Национальном плане действий по охране окружающей среды Российской Федерации на 1999-2001 годы. Однако, необходимой юридической силы этот план не получил, поскольку приказом Госкомэкологии России от 31.12.98 № 786 были утверждены лишь включенные в него мероприятия.

Рекомендации международных  форумов по вопросам охраны окружающей среды и обеспечению устойчивого  развития были учтены в Экологической  доктрине Российской Федерации, одобренной распоряжением Правительства РФ от 31.08.02 № 1225-р. В этом документе  признается, что современный экологический  кризис ставит под угрозу возможность  устойчивого развития человеческой цивилизации. Устойчивое развитие Российской Федерации, высокое качество жизни  и здоровья ее населения, а также  национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания  соответствующего качества окружающей среды. Для этого необходимо формировать  и последовательно реализовывать  единую государственную политику в  области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов. Стратегической целью государственной  экологической политики признано сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих  функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и  демографической ситуации, обеспечения  экологической безопасности страны.

Одним из ключевых положений  Экологической доктрины является принцип  устойчивого развития, на основе которого должна осуществляться государственная  экологическая политика, означающий равное внимание к экономической, социальной и экологической составляющим развития и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы. В Доктрине определены базовые  основы, сформулированы задачи, принципы, основные направления государственной  политики в области экологии с  позиций устойчивого развития, а  также названы пути и средства ее реализации.

Принципиальный характер имеет выделение в Экологической  доктрине региональной экологической  политики как необходимого условия  обеспечения устойчивого развития страны в целом. Такой подход во многом обусловлен принятыми на региональном и муниципальном уровнях попытками  учесть положения устойчивого развития в процессе нормативного правового  регулирования в рамках полномочий, представленных субъектам РФ и муниципальным  образованиям. В качестве примеров можно привести Концепцию устойчивого  экологического развития города Краснодара, утвержденную постановлением Главы  администрации города Краснодара от 23 октября 1995 г. № 1392; региональную научно-техническую  Программу «Научное обеспечение  экологической безопасности населения  и устойчивого развития Республики Мордовия», утвержденную постановлением Правительства Республики Мордовия от 27 марта 1996 г. № 147; Программу природоохранных  мероприятий оздоровления экологической  обстановки области на 1997-2000 годы, утвержденную постановлением Законодательного собрания Челябинской области от 20 марта 1997 г. № 67; Программу экологического оздоровления Ивановской области на период до 2005 года, утвержденную Законом Ивановской области от 23 мая 2000 г. № 23-ОЗ. Эти  документы принимались субъектами РФ и муниципальными образованиями  во многом как реакция на международные  нормы и Концепцию перехода Российской Федерации к устойчивому развитию, предусматривающую региональный аспект такого развития.[ 5,c 93-98]

В Экологической доктрине определена основная задача в области  международного сотрудничества – реализация интересов Российской Федерации  путем участия в решении глобальных и региональных экологических проблем  в регулировании глобализации в  интересах устойчивого развития мирового сообщества.

Вместе с тем, несмотря на прогрессивные идеи, заложенные в Экологической доктрине с позиций  глобализации и устойчивого развития, нельзя не отметить низкую реализуемость  ее положений как в аспектах их дальнейшего учета в процессе совершенствования экологического законодательства, с точки зрения развития и законодательного закрепления  положений современной государственной  экологической политики, так и  в правоприменительной деятельности. Причина этого видится в первую очередь в недостаточном правовом уровне нормативного акта, придавшего правовой статус Экологической доктрине.