В среднесрочном периоде
предполагаемая динамика государственного
долга по отношению к ВВП
имеет понижающуюся направленность,
что связано, прежде всего,
с ограничительной политикой
заимствований в целях рефинансирования
государственного долга в условиях
относительно благоприятной внешнеэкономической
конъюнктуры. Согласно прогнозу,
к началу 2003 года совокупный размер
государственного долга составит
порядка 50% ВВП, что почти вдвое
ниже уровня начала 2000 года.
Верхний предел государственного
внутреннего долга на 1 января 2003
года достигнет 652,1 млрд. рублей и увеличится
за 2002 год на 47,2 млрд. рублей.
В структуре внутреннего
государственного долга основную долю
(81,5%) занимают обязательства, оформленные
облигациями федерального займа.
Основной прирост правительственных
обязательств предусмотрен в секторе
облигаций федеральных займов с фиксированным
купонным доходом – 39,5 млрд. рублей. Объем
государственного долга, оформленного
краткосрочными облигациями, увеличится
за 2002 год на 5,2 млрд. рублей. Заметно возрастут
в 2002 году государственные гарантийные
обязательства - с 0,8 до 6,6 млрд. рублей.
[25]
Проектом федерального
закона "О федеральном бюджете
на 2002 год" учтены расходы на
компенсацию выплат владельцам
вкладов, предусмотренную федеральным
законом “О восстановлении и
защите сбережений граждан Российской
Федерации”. В то же время общая
сумма указанной задолженности
в структуре государственного
внутреннего долга отсутствует.
В связи с изложенным, объем
и структура государственного внутреннего
долга не является достоверной и требует
уточнения.
Объем государственного внешнего
долга за 2002 год снизится на 4,6 млрд.
долларов США и составит к началу
2003 года 142 млрд. долларов США.
Вместе с тем, подтвердить
объем и структуру внешнего
долга без предоставления дополнительных
обоснований не представляется
возможным. До настоящего времени
полностью не подтвержден в
документальной форме объем коммерческой
задолженности, заявленный Правительством
Российской Федерации. Соответственно
задолженность в части государственных
ценных бумаг, а именно еврооблигаций,
по состоянию на 1 января 2003 года
ввиду предполагаемого переоформления
части коммерческой задолженности
также требует уточнения. Значительной
неопределенностью характеризуются
отражаемые в структуре государственного
внешнего долга объемы резерва
на изменение процентных ставок
и валютных курсов (5,2 млрд. долларов
США - на 1.01.2002 г., 7,3 млрд. долларов
США - на 1.01.2003 г.), а также гарантий
(4,4 и 2,8 млрд. долларов США – соответственно).
При этом объем государственных гарантий,
включаемых в состав государственного
внешнего долга отдельной строкой, отражает
объем потенциальных обязательств по
государственным заимствованиям, которые
могут быть осуществлены после 2002 года.
Гарантийные обязательства по реально
осуществленным заимствованиям учитываются
в объеме государственного внешнего долга
по соответствующим позициям в разрезе
кредиторов. [25]
Проектом федерального
закона "О федеральном бюджете
на 2002 год" предусмотрены платежи
по погашению государственного
внешнего долга в размере 6,8
млрд. долларов США и государственного
внутреннего долга в размере
141,7 млрд. рублей. [26]
Без учета источников
финансирования дефицита федерального
бюджета финансовый разрыв составляет
288,7 млрд. рублей. Требуемую сумму
предполагается привлечь на внешнем
рынке заимствований - 2,875 млрд. долларов
США и за счет внутренних
источников - 198,2 млрд. рублей. [25]
Программы государственных
внутренних и внешних заимствований
на 2002 год сформированы в соответствии
с требованиями статьи 92 Бюджетного
кодекса Российской Федерации.
Привлечение средств из источников
финансирования дефицита федерального
бюджета для покрытия расходов
федерального бюджета в предстоящем
бюджетном году предусматривается
только в пределах затрат на
погашение долга.
В сфере внутренних заимствований
проект федерального закона "О федеральном
бюджете на 2002 год", учитывая необходимость
значительного объема погашения
государственного внешнего долга в
условиях отказа от привлечения кредитов
МВФ, предусматривает некоторое
превышение заимствований на внутреннем
рынке государственного долга над
объемами погашения внутренних обязательств.
Сальдо внутренних заимствований составит
в следующем году 9,8 млрд. рублей.
Проектом программы государственных
внешних заимствований Российской
Федерации на 2002 год предусматриваются
привлечение целевых иностранных
кредитов в размере 0,685 млрд. долларов
США, а также несвязанных (финансовых)
займов на сумму 2,19 млрд. долларов США.
[26]
По результатам проведенных
проверок Счетная палата Российской
Федерации неоднократно отмечала,
что Правительство Российской
Федерации не создало систему,
позволяющую обеспечить привлечение
иностранных кредитов на решение
действительно жизненно важных
проблем социально-экономического
развития страны, а также систему
действенного контроля за целевым использованием
и своевременным возвратом российскими
предприятиями и организациями предоставленных
займов.
Бюджетным посланием
Президента Российской Федерации
была также поставлена задача
об окончательном отказе от
доказавшей свою неэффективность
практики привлечения под государственные
гарантии иностранных связанных
кредитов. В связи с этим Правительством
Российской Федерации в 2002 году
не предусматривается привлечение
новых кредитов. В очередной финансовом
году будет продолжено использование
только тех кредитов, которые были включены
в Программу внешних заимствований Российской
Федерации на 2001 год.
Следует отметить, что
проект программы государственных
внешних заимствований на 2002 года
в части целевых займов международных
финансовых организаций по ряду
крупных проектов (“Поддержка предприятий”,
“Жилищный проект” и других)
не содержит сведений о конечных
получателях кредитов, что не
способствует повышению степени
прозрачности бюджетного процесса.
В целом задолженность
Российской Федерации перед международными
финансовыми организациями сократится
за 2002 год на 1,6 млрд. долларов США.
Заметное снижение государственного
внешнего долга в 2002 году произойдет
в секторе обязательств по
кредитам правительств иностранных
государств - на 4,1 млрд. долларов США,
в том числе задолженность
Российской Федерации официальным
кредиторам Парижскогосократится на
2,5 млрд. долларов США. [26]
Отсутствие единой
системы управления государственным
внутренним и внешним долгом
в предыдущие годы в сочетании
с произошедшей девальвацией
рубля привели к довольно высокой
долговой нагрузке на федеральный
бюджет. Расходы федерального бюджета
на обслуживание и погашение
государственного внутреннего и
внешнего долга будут и в
дальнейшем занимать доминирующее
положение в бюджетных расходах
и оказывать негативное влияние
на экономическую политику страны.
Вместе с тем, позитивные
тенденции в развитии экономики,
профицитная бюджетная политика государства,
более эффективное управление государственными
активами и пассивами заметно снижают
остроту долговой проблемы. Динамика относительных
затрат на обслуживание и погашение государственного
долга свидетельствует, что ежегодные
платежи по долговым обязательствам в
процентах к ВВП сократятся за период
1999-2004 годы практически в 2 раза - с 10,8 до
5,6 процента, соответственно значительно
снизится долговая нагрузка на федеральный
бюджет.
В соответствии с
проектом федерального закона
“О федеральном бюджете на 2002
год” расходы на погашение
и обслуживание государственного
долга увеличатся с 563,2 млрд. рублей
(ожидаемое исполнение 2001 года) до 647
млрд. рублей. Пик платежей по
государственному долгу придется
на 2003 год (867,7 млрд. рублей), что связано
со значительным ростом в данный
период выплат по внешним долговым
обязательствам (18,8 млрд. долларов США).
[25]
В представленных одновременно
с проектом федерального закона
“О федеральном бюджете на 2002
год” материалах отсутствует
информация о планируемом погашении
долговых обязательств в 2003 году.
Перспективный финансовый план,
представленный на заседании
Правительства Российской Федерации
7 июня 2001 года, не содержал сведений
об источниках финансирования
дефицита федерального бюджета
в 2003 году.
Для объективной оценки обслуживания
и погашения государственного долга
в среднесрочной перспективе
Счетная палата Российской Федерации
полагает необходимым внести дополнение
в статью 192 Бюджетного кодекса Российской
Федерации, предусматривающее включение
перспективного финансового плана
в перечень документов и материалов,
представляемых в Государственную
Думу Федерального Собрания Российской
Федерации одновременно с проектом
федерального закона о федеральном
бюджете на очередной финансовый
год. Кроме того, необходимо внести изменения
в статью 174 Бюджетного кодекса Российской
Федерации, конкретизирующие состав показателей
перспективного финансового плана в части
источников финансирования дефицита федерального
бюджета. [26]
По расчетам Счетной палаты
Российской Федерации с учетом предполагаемого
профицита в 2003 году, а также потенциально
возможных объемов привлечения средств
на внутреннем и внешнем финансовых рынках,
финансовый разрыв в средствах на погашение
внешнего долга в 2003 году может составить
около 5 млрд. долларов США. В качестве
дополнительного источника финансирования
дефицита федерального бюджета предусматривается
использование средств создаваемого в
2002 году финансового резерва, аккумулирующего
в соответствии со статьей 1 проекта федерального
закона "О федеральном бюджете на 2002
год" часть профицита федерального
бюджета 2002 года, свободные остатки средств
федерального бюджета по состоянию на
1 января 2002 года, а также дополнительные
доходы федерального бюджета, за исключением
средств единого социального налога. Однако
представленные к проекту федерального
закона "О федеральном бюджете на 2002
год" материалы не содержат сведений
о прогнозируемых остатках средств федерального
бюджета, что затрудняет прогнозирование
размера финансового резерва на начало
2003 года.
Ожидаемое состояние
платежного баланса в 2003 году
подтверждает наличие у Российской
Федерации потенциальных возможностей
платить по долгам. Активное сальдо
счета текущих операций, даже исходя
из предположения о существенном ухудшении
ценовой конъюнктуры на мировом рынке
нефти, останется достаточно высоким.
Предполагается, что сокращение иностранных
обязательств государственного сектора
будет нейтрализовано значительным снижением
масштабов вывоза частного капитала в
связи с предполагаемым Правительством
Российской Федерации улучшением инвестиционного
климата в Российской Федерации. Не исключено
при этом, что осуществление крупных выплат
по внешнему долгу приведет к некоторому
сокращению объема золотовалютных резервов
страны, но ввиду довольно высокого их
уровня это не должно иметь угрожающих
последствий для проведения валютной
и денежно-кредитной политики. [26]
В представленном на
рассмотрение проекте федерального
закона "О федеральном бюджете
на 2002 год" статьей 1 устанавливается
направление части профицита
(57,95 млрд. рублей) на образование
финансового резерва в составе
источников финансирования дефицита
бюджета. [25]
Вместе с тем, образование
в составе источников финансирования
дефицита федерального бюджета финансового
резерва не предусмотрено Бюджетным кодексом.
Принятие решения о формировании указанного
резерва требует его законодательного
оформления. Кроме того, порядок использования
средств финансового резерва необходимо
установить проектом федерального закона
“О федеральном бюджете на 2002 год”. При
этом необходимо иметь в виду, что решение
проблемы государственного долга требует
взвешенного подхода и должно учитывать
необходимость создания предпосылок обеспечения
платежеспособности государства в будущем.
Правительству Российской
Федерации необходимо активизировать
работу по созданию единой
системы управления государственным
долгом Российской Федерации,
включающей всеобъемлющую систему
учета как внешних, так и
внутренних государственных долговых
обязательств, а также единую
стратегию управления государственным
долгом.
В ходе проведения
Счетной палатой Российской Федерации
проверок соответствия программ государственных
внешних заимствований Российской Федерации
решению приоритетных социально-экономических
задач выявлены многочисленные нарушения
и недостатки в действующем механизме
управления государственным внешним долгом
и формировании основных параметров программ
государственных внешних заимствований
Российской Федерации.
Из-за отсутствия единой
стратегии привлечения и использования
внешних заимствований сложилось
бессистемное использование иностранных
кредитов (займов) для решения проблем
в различных отраслях народного
хозяйства, отсутствует утвержденный
порядок оценки эффективности
проектов. Нет ни одного инвестиционного
проекта, завершившегося в сроки,
первоначально установленные в
соответствии с заключенными
соглашениями.
Не разработан действенный
механизм по включению в программу
государственных внешних заимствований
Российской Федерации конкретных
получателей заемных средств
и их гарантов. В результате
в программу включались уже
недействующие или неплатежеспособные
предприятия (организации), отражались
гарантии, которые никем не предоставлялись.
В этой связи Правительству
Российской Федерации следует
активизировать работу по разработке
и утверждению методики оценки
эффективности проектов, финансируемых
за счет внешних займов, повысить
ответственность групп реализации
проектов, управляющих средствами
займов. [18]