Государственный бюджет: проблемы формирования и использования

Возникающий в результате превышения расходов над доходами бюджетный  дефицит покрывается государственными займами (внутренними и внешними). Они осуществляются в виде продажи  государственных ценных бумаг, займов у внебюджетных фондов (например, у  фонда страхования по безработице  или пенсионного фонда) и получения  кредитов у банков (эта форма финансирования бюджетного дефицита часто практикуется местными властями).

Государственные займы - не единственный путь покрытия дефицита государственного бюджета. У большинства  развитых стран со времен перехода от золотого к бумажно-денежному обращению накоплен значительный опыт покрытия бюджетного дефицита путем дополнительной эмиссии денег. Правительства особенно часто прибегают к этому средству в критических ситуациях - во время войны, длительного кризиса. Последствия такой эмиссии общеизвестны: развивается неконтролируемая инфляция, подрываются стимулы для долгосрочных инвестиций, раскручивается спираль «цена - заработная плата», обесцениваются сбережения населения, воспроизводится бюджетный дефицит.

В целях сохранения хозяйственной  и социальной стабильности правительства  развитых стран всемерно избегают неоправданной  эмиссии денег. Для этого в систему рыночной экономики встроен специальный блок-предохранитель: конституционно закрепленная в большинстве стран независимость национального эмиссионного банка от исполнительной и законодательной властей. Эмиссионный банк не обязан финансировать правительство, таким образом ставится заслон инфляционному взрыву, который мог произойти, если бы деньги печатались по желанию правительства.

Государственные займы менее  опасны, чем эмиссия, но и они оказывают  определенное негативное воздействие  на экономику страны. Во-первых, в  определенных ситуациях правительство  прибегает к принудительному  размещению государственных ценных бумаг и нарушает таким образом рыночную мотивацию деятельности частных финансовых институтов. Во-вторых, если правительство даже и создает достаточные стимулы для приобретения юридическими и физическими лицами правительственных ценных бумаг, то государственные займы, мобилизуя свободные средства на рынке ссудных капиталов, сужают возможности получения кредита частными фирмами. Фирмы, особенно мелкие и средние, не являются для банков такими надежными заемщиками, как государственные органы. Государственные займы на рынке ссудных капиталов способствуют удорожанию кредита - росту учетной ставки.

Однако у государственных  займов есть и положительные стороны. Во-первых, образовавшийся на основе рынок  государственных ценных бумаг может  привлекать часть инвесторов, для  которых остальные секторы фондового  рынка непривлекательны. Во-вторых, размещая на этом рынке ценные бумаги новых государственных займов или  выкупая досрочно бумаги старых займов, государство может активно воздействовать на спрос и предложение на всем рынке ссудных капиталов, Однако эти положительные стороны проявляются  преимущественно в развитых странах  со стабильной экономикой.

Государственный долг

Задолженность правительственных  органов владельцам государственных  ценных бумаг накапливается и  превращается в государственный  долг. Его приходится выплачивать  с процентами. Говорят, что сегодняшние  государственные займы - это завтрашние налоги. Некоторые налогоплательщики  являются владельцами государственных  ценных бумаг. Они получают проценты по этим услугам и одновременно платят налоги, которые частично идут на выплату  государственных займов. Как правило, из текущих бюджетных доходов  не удается полностью выплачивать  проценты и в срок погашать государственные  займы. Постоянно нуждаясь в средствах, правительства прибегают к все новым займам; покрывая старые долги, они делают еще большие новые. Государственный долг в разных странах растет различными темпами. Превышение государственного долга над ВВП считается потенциально опасным для стабильности экономики, особенно для устойчивого денежного обращения. Более осторожной оценки считается соотношение этих двух показателей как 0,6:1. В 1998 г. государственный долг по отношению к ВВП составил: в США - 62%, Японии - 116, Германии - 62, во Франции - 59, в Италии - 119, в Великобритании - 52, Канаде - 91,5%. В России государственный долг в указанном году оценивался в 50%.

Государственный долг подразделяется на внутренний и внешний, а также  на краткосрочный (до одного года), среднесрочный (от одного года до пяти лет) и долгосрочный (свыше пяти лет). Наиболее тяжелыми являются краткосрочные долги. По ним  вскоре приходится выплачивать основную сумму с высокими процентами. Такую  задолженность можно пролонгировать, но это связано с выплатой процентов  на проценты. Государственные органы стараются консолидировать краткосрочную  и среднесрочную задолженность, т.е. превратить ее в долгосрочные долги, отложив на длительный срок выплату  основной суммы и ограничившись  ежегодной выплатой процентов. В  ряде стран существуют специальные  управления государственного долга  при министерстве финансов, которые  осуществляют погашение и консолидацию старых долгов и привлечение новых заемных средств. Выплата процентов по долгу и постепенное погашение основной суммы его называется обслуживанием долга(задолженности).

Проблема внешнего долга

Предметом особого внимания является внешний долг. Если платежи  по нему составляют значительную часть  поступлений от экспорта товаров  и услуг страны, например превышают 20-25%, то ситуация становится критической. Это отражается, в частности, на кредитном  рейтинге страны. В результате становится трудно привлекать новые займы из-за рубежа. Их предоставляют неохотно и под более высокие проценты, требуя залогов или особых поручительств.

Обычно правительства  стран-должников принимают все  возможные меры, чтобы не попасть  в положение безнадежных должников, так как это ограничивает доступ к зарубежным финансовым ресурсам. Отметим несколько возможных  путей.

1. Традиционный путь - выплата  долгов за счет золотовалютных  резервов; для закоренелых должников  этот путь, как правило, исключен, так как у них эти резервы  исчерпаны или очень ограниченны.

2. Реструктуризация (консолидация) внешнего долга, которая возможна  только с согласия кредиторов. Кредиторы создают специальные  организации - клубы, где вырабатывают  солидарную политику по отношению  к странам, которые не в состоянии  выполнять свои международные  финансовые обязательства.

Наиболее известные - Лондонский клуб, в который входят банки-кредиторы, и Парижский клуб, объединяющий страны-кредиторы. Оба названных клуба неоднократно шли навстречу просьбам стран-должников (в том числе и России) об отсрочке выплат, а в ряде случаев частично списывали долги.

3. Сокращение размеров  внешнего долга путем конверсии,  т.е. превращения его в долгосрочные  иностранные инвестиции, практикуемое  в некоторых странах. В счет  долга иностранным кредиторам  предлагают приобрести в стране-должнике  недвижимость, ценные бумаги, участие  в капитале, права. Одним из  вариантов превращения внешней  задолженности в иностранные  капиталовложения является участие  хозяйствующих субъектов страны-кредитора  в приватизации государственной  собственности в стране-должнике. В таком случае заинтересованные  фирмы страны-кредитора выкупают  у своего государства или банка  обязательства страны-должника и  с обоюдного согласия используют  их для приобретения собственности.

Такая операция ведет к  увеличению доли иностранного капитала в национальной экономике без  поступления в страну из-за рубежа финансовых ресурсов, вещественных носителей  основного капитала, новых технологий, но она облегчает бремя внешнего долга, делает возможным получение  новых кредитов из-за рубежа и стимулирует  последующий приток частных иностранных  инвестиций и реинвестиций в приобретенные  таким путем хозяйственные объекты.

4. Обращение страны-должника, попавшей в тяжелое положение,  к международным банкам - региональным, Всемирному банку. Такие банки,  как правило, предоставляют льготные  кредиты для преодоления кризисной  ситуации, но обусловливают свои  кредиты жесткими требованиями  к национальной экономической  политике, в частности к денежно-кредитной  политике, поощрению конкуренции  и приватизации, сведению до минимума  дефицита государственного бюджета.  К таким кредитам в 90-х гг. часто обращаются постсоциалистические  страны, в том числе Россия (см. 37.3).

Эти и другие мероприятия  называют регулированием внешнего долга. В истории ХХ в. встречались и  другие примеры регулирования внешней  задолженности. Так, и после Первой, и после Второй мировой войны  Великобритания и Франция оплатили часть внешней задолженности  своими иностранными активами. Некоторые  развивающиеся страны, чтобы смягчить кредиторов, предоставляли им право  пользования своей морской хозяйственной  зоной, континентальным шельфом, строительства  военных баз, станций слежения за спутниками.

1.2 Разработка и утверждения 

Разработка бюджетов любого уровня представляет собой чрезвычайно  сложную процедуру, включающую его  составление, рассмотрение, утверждение, собственно исполнение, а также контроль за исполнением, что получило название бюджетного процесса. Бюджетный процесс регулируется Законом РФ "Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РФ", решениями государственных представительных органов власти субъектов Федерации, Правилами о порядке составления и исполнения бюджета, издаваемыми Министерством финансов РФ на основе бюджетного законодательства. Бюджетный процесс - не просто сложный, но и чрезвычайно длительный процесс. Его составление и рассмотрение длится более года, год (с 1 января по 31 декабря) продолжается его исполнение, около полугода занимает составление отчета об исполнении бюджета и его утверждение. Действующей конституцией определен круг органов государственной власти, участвующих в разработке и утверждении бюджета, а также в контроле за его исполнением.  
Первым этапом бюджетного процесса является его составление исполнительными органами власти. Составлению бюджета предшествует разработка планов-прогнозов развития территорий и целевых программ, на основе которых создается сводный финансовый баланс государства по территории России (СФБ). В денежной форме он выражает социально-экономическое развитие страны, позволяет полнее анализировать движение стоимости общественного продукта и национального дохода, учитывать объем и направления использования финансовых ресурсов. СФБ выражает финансовую программу в общем виде, задача же бюджета - ее конкретное, развернутое выражение. СФБ помогает органам исполнительной власти определять доходы бюджета и постатейно разрабатывать его расходы. Непосредственная работа по составлению проекта бюджета проводится Министерством финансов РФ, а также налоговыми и таможенными органами. При этом используются различные методы: метод экономического анализа, позволяющий, на основе анализа выполнения бюджета за прошлый год установить причины отклонений и соответствующем образом откорректировать проектируемый бюджет; нормативный метод, определяющий нормы всех статей расхода в общей сумме бюджета; экстраполяционный метод, определяющий бюджетные показатели исходя из их динамики за предыдущие годы. Полученные данные сообщаются вышестоящими органами исполнительной власти непосредственно нижестоящим или исполнительным органам власти в установленные сроки, обеспечивающие утверждение бюджета до начала финансового года. 
Составленный и согласованный проект федерального бюджета РФ Правительство РФ до 1 сентября вносит на рассмотрение в Государственную Думу. Вместе с ним направляется ряд документов, отражающих прогнозы социально-экономического развития страны на предстоящий период, направления бюджетной и налоговой политики, федеральные целевые программы и т. п. Одновременно в Государственную Думу вносятся проекты федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов. Следующая стадия бюджетного процесса - его рассмотрение и утверждение в законодательных органах: Федеральном Собрании (Парламенте) РФ, представительных органах субъектов Федерации и местных самоуправления. Проект Федерального бюджета и сопутствующие документы направляются в Комитет по бюджету, налогам, банкам и финансам Государственной Думы для принятия бюджета к рассмотрению Государственной Думой. Все материалы передаются Президенту РФ, Совету Федерации, комитетам Думы и в Счетную палату. Получив заключения от комитетов, Государственная Дума начинает рассмотрение бюджета в нескольких чтениях. Принятый Госдумой бюджет по Конституции в течение пяти дней передается на рассмотрение Совета Федерации. В случае его отклонения Федеральным Собранием бюджет передается в Госдуму для повторного голосования и считается принятым, если при повторном голосовании за него проголосовало не менее 2/3 от общего числа депутатов (ст. 105 Конституции РФ).Принятый Федеральный закон о бюджете в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания. После этого начинается непосредственное исполнение бюджета, организуемое Кабинетом министров РФ по согласованию с нижестоящими исполнительными органами.

1.3 Структура государственного  бюджета 

Государственный бюджет – смета доходов и расходов государства на определенный период (чаще всего на год), составленная с указанием источников поступления государственных доходов и направлений расходования средств.

Бюджет имеет доходную и расходную  части, которые в планируемой  перспективе должны быть сбалансированы.

Роль бюджета в национальной экономике значительна:

1.    Госбюджет является частью финансов страны, которую контролирует государство, поэтому с помощью бюджета государство способно вмешиваться в рыночные механизмы.

2.    Бюджет является способом аккумуляции денежных средств для решения крупных, глобальных экономических проблем.

3.    Наличие бюджета позволяет решать сложные социальные проблемы (бедности, безработицы, голода, грамотности, здоровья нации и др.).

Государственный бюджет составляется правительством и утверждается, принимается  высшими законодательными органами. Таким образом, в руках государства  появляются значительные финансовые инструменты  воздействия на экономические процессы. Как правило, это государственные  закупки, дотации, трансфертные платежи (TR), инвестиции (I).

Государственные закупки – это  спрос правительства на товары и  услуги. Социальные выплаты (трансферты) – это платежи, которые осуществляются без соответствующего предоставления их получателям каких-либо товаров  и услуг.

Принципы построения госбюджета:

1.    Единство бюджетной системы (единство бюджетного законодательства, денежной системы, бюджетной классификации и политики, форм бюджетных документов и отчетности).

2.    Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы.

3.    Самостоятельность бюджетов всех уровней (у каждого свои источники средств, свои расходы).

4.    Сбалансированность бюджета (нет дефицита.).

5.    Эффективное и экономичное использование бюджетных средств.

6.    Достоверность бюджета (надежность показателей и их адекватность экономическому положению).

7.    Полнота отражения доходов и расходов бюджета.

8.    Гласность.

9.    Адресный и целевой характер использования бюджетных средств.

По степени разделения власти между  центром и административно-территориальными образованиями все государства  подразделяются на три вида:

1.Унитарное (единое) государство  – это форма государственного  устройства, при которой административно-территориальные  образования не имеют собственной  государственности или автономии.  В стране действует единая  конституция, общие для всех  систем права и единые органы  власти, централизованное управление  экономическими, социальными и политическими  процессами в государстве. Бюджетная  система унитарного государства  состоит из 2 звеньев – государственного  и местного бюджетов.