Фіскальна політика: сутність, види та наслідки

У першій половині 90-х років низьку ефективність мала і така складова фіскальної політики в Україні, як державні видатки. Вони були значно вищими від запланованої суми. За даними Світового банку, у 1992 р. загальні кошти на соціальний захист (пенсії, допомоги, субсидії та соціальні послуги) виділялися у розмірі понад 40% валового національного продукту (або становили 2/3 загальних витрат держави, соціальних фондів та обласних бюджетів). Це значно перевищувало заплановані 25% валового національного продукту, що призначалися в 1989-1990 рр. на соціальні потреби. Подібне повторилося й у 1993-1994 рр. Це багато в чому спричинило подальшу інфляцію і, відповідно, нове зростання соціальних видатків. За результатами дослідження "Україна. Соціальна сфера у перехідний період", проведеного Світовим банком, жоден уряд у світі на початку 90-х років не мав такого тягаря соціальних витрат, як український.

Отже, навіть високо розвинуті країни світу не можуть дозволити собі таку велику частку витрат з державного бюджету не соціальні видатки, як Україна 1992 р. У наступні роки ситуація не змінилася на краще.

Все більша частка національного доходу перерозподіляється в Україні через державний бюджет: якщо 1992 р. бюджетні витрати

становили 61, 7% національного доходу, то 1993 р. цей показник зріс до 73, 2, а 1994 р. - 85%. Проте (як це не здається парадоксальним) коштів на фінансування соціального сектора економіки постійно не вистачає. Наприклад, за дев'ять місяців 1994 р. фінансування освіти з бюджету становило 64, 4%, медицини - 68, 8, науки - 60, культури - лише 30% запланованих видатків.

Надзвичайно висока частка витрат на соціальні потреби 1992-1994 рр. зумовлена тим, що держава змушена була взяти на себе соціальні функції, які раніше виконували соціалістичні підприємства. Ситуація погіршувалась у зв'язку зі спадом виробництва на державних підприємствах (скороченням валового національного продукту, починаючи з 1989 р.) та індексацією доходів малозабезпечених верств населення і працівників держсектора, розміри якої вийшли за межі фінансових можливостей національної економіки і державного бюджету.

Внаслідок непродуманої фіскальної політики в Україні крім спаду виробництва почалися гіперінфляційні процеси. Реальністю стала стагфляція, що негативно відбилося на обсязі та якості споживання продуктів населенням. Близько 90% працюючих отримували зарплату нижчу від середньої, аза жовтень 1994 р. - березень 1995 р. реальні доходи населення знизились ще на 40%.

Таким чином, замість досягнення макроекономічної рівноваги фіскальна політика в Україні 1992-1994 рр. призвела до поглиблення кризових явищ у економіці, що засвідчує її необґрунтованість та потребу зміни концептуальних засад.

Розділ 2. Механізм дії фіскальної політики.

2.1. Механізм функціонування фіскальної політики.

              Застосування різних інструментів фіскальної політики (зміна державних витрат або рівня податкових ставок) має різний вплив на сукупний попит. Мультиплікативний ефект розширення сукупного попиту внаслідок зниження податків стимулює економіку менше, ніж збільшення державних видатків, оскільки мультиплікатор державних витрат перевищує податковий мультиплікатор. Це має значення для вибору інструментів бюджетно-податкової політики на різних фазах економічного циклу. Якщо фіскальна політика орієнтована на розширення державного сектора, то з метою подолання циклічного спаду збільшуються витрати держави. Коли фіскальна політика спрямована на підтримку приватного сектора, то у фазі циклічного спаду мають скорочуватися податки, а у фазі циклічного підйому - обмежуватись державні витрати, що дає змогу знизити рівень інфляції.
              У фазі циклічного підйому доход зростає і податкові відрахування автоматично зростають, податковий мультиплікатор зменшується, а трансфертні платежі з бюджету автоматично знижуються. Це зменшує сукупний попит - розширення економіки й інфляція стримуються.

У фазі Циклічного спаду сукупний доход знижується - податкові надходження скорочуються, податковий мультиплікатор збільшується, а трансферти приватному секторові зростають. Наслідком цього є збільшення бюджетного дефіциту. Отже, зміни в податках і державних витратах хоча й мають стабілізуючий вплив, але не можуть повністю усунути економічну нестабільність, адже автоматичні стабілізатори лише зменшують, а не зовсім усувають вплив податків та державних видатків на економіку.

Бюджетний дефіцит та управління державним боргом.

Бюджет - це грошове вираження збалансованого кошторису доходів та видатків за певний період.

Фактичний бюджет відображає реальні видатки, надходження і дефіцити за певний період. Структурний бюджет відображає, якими мають бути урядові видатки, надходження і дефіцити, якщо економіка функціонує за потенційного обсягу виробництва. Циклічний бюджет показує вплив ділового циклу на бюджет та вимірює зміни видатків, надходжень і дефіцитів, які виникають через те, що економіка не працює за потенційного обсягу виробництва, а перебуває у стані піднесення або спаду. Циклічний бюджет є різницею між фактичним і структурним бюджетами.

              Фактичний дефіцит державного бюджету складається під впливом дискреційної бюджетно-податкової політики (структурний дефіцит) і циклічних коливань в економіці (циклічний дефіцит). Структурний дефіцит визначається як бюджетний дефіцит при діючих податкових ставках і потенційному рівні випуску. Перевищення фактичного дефіциту над структурним дає циклічний дефіцит, а структурного над фактичним - циклічний надлишок. Зміна розміру циклічного дефіциту визначається змінами в структурі податків і державних витрат.
              Важливим елементом стратегії макроекономічного управління є зменшення розміру бюджетного дефіциту. Економічна наука пропонує багато концепцій бюджетного дефіциту, за допомогою яких визначається ефективність фіскальної політики та її вплив на економічну систему. Найважливішими з них є такі:

- загальний дефіцит бюджету (фактичний) - утворюється державними витратами, які перевищують державні доходи та субсидії;

- зовнішній дефіцит - зовнішні видатки держави мінус державні надходження від зовнішніх джерел;

- внутрішній дефіцит - це загальний дефіцит мінус зовнішній дефіцит;
- операційний дефіцит - загальний дефіцит мінус інфляційна частка процентних платежів;
- первинний дефіцит - різниця між величиною загального дефіциту і сумою всіх процентних платежів;
- поточний бюджетний дефіцит (надлишок) утворюється поточними державними доходами за винятком поточних видатків.

Для фінансування дефіциту бюджету використовуються як інфляційні, так і неінфляційні джерела.

Неінфляційні джерела містять в собі:

-         внутрішні та зовнішні позики на фінансових ринках: кредити комерційних банків, іноземних урядів та міжнародних організацій; продаж державних цінних паперів комерційним банкам, фірмам та домогосподарствам;

-         трансферти - фінансування у вигляді безоплатної допомоги.
Зменшити дефіцит бюджету уряд може і шляхом накопичення заборгованості - прострочування платежів по боргах, або за рахунок підвищення податків. Ці заходи теж мають неінфляційний характер.

              Інфляційним джерелом фінансування бюджетного дефіциту є монетизація дефіциту, яка відбувається в результаті позик центрального банку урядові та купівлі центральним банком державних цінних паперів.

              Найбільший негативний вплив справляє монетизація дефіциту. Фінансування дефіциту через центральний банк безпосередньо впливає на розмір грошової маси. При цьому держава отримує сеньйораж - доход від друкування грошей. Наслідком цього є зростання рівня цін. Боргове фінансування дефіциту бюджету веде до накопичення державного боргу, який потрібно обслуговувати. Обслуговування боргу пов'язане з виплатою відсотків по ньому й поступовою сплатою основної суми боргу.

2.2. Актуальні проблеми фіскальної політики та шляхи їх вирішення.

Для постсоціалістичних країн в цілому та для України зокрема проведення ефективної фіскальної політики було і залишається серйозною проблемою. Вона передусім за все пов'язана з неоднозначним розумінням бюджету та податків як самостійних економічних категорій, їх місця в економіці та форм впливу на суспільне виробництво в той чи інший період розвитку. Досвід розвинутих країн свідчить, що ефективність та зростання виробництва визначається гнучкою, стабільною, динамічною та оптимальною податковою та бюджетною системами, розробленими в кожній країні відповідно до конкретних соціально-економічних особливостей розвитку.

Нагальність та необхідність проведення реформи насамперед у податковій системі пояснюється тим, що податки двояко можуть впливати на економіку в перехідний період, а саме: з однієї сторони, низький рівень податків, відсутність будь-яких податкових пільг доповнюють і стимулюють приватнопідприємницьку ініціативу, спонукають до розширення виробництва, заохочують іноземні інвестиції, дозволяють державі через бюджет виконувати свої функції, а, з іншої, їх надмірний тягар у поєднанні із масштабною кризою в економіці призводить до спаду виробництва, відтоку капіталу, приховування доходів, переходу значної кількості суб'єктів господарської діяльності в "тіньову економіку", інфляції, безробіття, кризи неплатежів тощо, що й характерно на сьогоднішньому етапі розвитку Україні.

Особливої актуальності в останні роки поряд із реформою податкової системи набули проблеми формування державного бюджету. Одна частина з них є похідною від загальноекономічного стану в країні, інша ж полягає в суто суб'єктивному підході до процесу його складання, затвердження та виконання.

Економічні категорії бюджету та податків досить тісно пов'язані між собою. Їх взаємозв'язок виражається в тому, що за допомогою податків та зборів формується дохідна частина, яка пізніше перерозподіляється для забезпечення виконання державою притаманних їй функцій. Однак ефективним він буде лише за оптимального співвідношення рівня оподаткування суб'єктів господарювання та політики у сфері видатків бюджету.

Оптимальне поєднання переваг і виключення недоліків у функціонуванні податкової та бюджетної економічних категорій, зміна підходів до розуміння їх економічної сутності та впливу на народне господарство дасть змогу проводити ефективну фіскальну політику, спрямовану на досягнення зростання в економіці.

Зниження податків при незбалансованому бюджеті не допоможе економіці, а навпаки, зашкодить. Так, наприклад, порівняльний аналіз свідчить, що в Україні застосовується досить висока основна ставка ПДВ майже з усіх операцій. І це за умови, коли до витрат виробництва включаються нарахування на фонд оплати праці, комунальний податок, відрахування на дороги та в інноваційний фонд, що приводить до підвищення його кумулятивного ефекту. Крім цього, ПДВ оподатковуються також операції з відвантаження готової продукції, товарів, інших матеріальних цінностей, виконаних робіт та наданих послуг, кошти за які на дату відвантаження підприємство від покупця не одержало. Тобто явно скорочується обсяг оборотних коштів, що негативно впливає на діяльність суб'єктів господарювання. Крім того, оподатковується також попередня оплата за товари, роботи та послуги.

ПДВ також не відзначається соціальною орієнтацією. Звільняються від податку операції, що стосуються тільки певних верств населення. В умовах низької заробітної плати переважної частини населення, постійних затримок з її виплатою ставка ПДВ на предмети першої необхідності є значно завищеною.

Реформування пенсійної системи не вирішує основної проблеми - наповненості фінансовими ресурсами бюджетів цих фондів. Зміни у системі передусім за все пенсійного забезпечення, повинні бути спрямовані на стимулювання сплати зборів. Можливим варіантом виходу із цієї ситуації є впровадження системи персональних соціальних рахунків, на які б зараховувалися внески окремо взятого громадянина.

Другу частину нарахувань на заробітну плату складають відрахування у Фонд зайнятості населення та Фонд соціального страхування. Особливу увагу потрібно звернути саме на другий, оскільки світ не знає прецедентів, коли держава збирає кошти у вигляді податку, а ними розпоряджається громадська організація.

Економічно неефективна централізація бюджетних коштів спричинила зростання сум дотацій та кількості дотаційних областей, з однієї сторони, та їх залежність від центру - з іншої, що породжує серед деяких регіонів чисто споживацькі настрої.

В цілому проблеми бюджету, з однієї сторони, породжені масштабною кризою в економіці, яка суттєво впливає на дохідну частину бюджету через постійне зменшення його наповненості фінансовими ресурсами. З іншої сторони, неефективні кроки щодо "поліпшення" ситуації (через збільшення податкового тиску, значної централізації бюджетних коштів постійне завищення доходної частини бюджету) ще більше поглиблюють її.

Щодо шляхів оптимізації дохідної та видаткової частин бюджету необхідно зазначити, що розмір надходжень до бюджету та напрями використання його коштів залежать переважно від стану економіки. І неможливо поліпшити ситуацію з його виконанням, не здійснюючи радикальних реформ в економіці.

Відправною точкою такого реформування повинні стати зміни в податковій системі, які мають за мету спростити механізми стягнення податків, зробити їх прозорими, понизити податковий тиск на виробника зокрема та утвердити справді економічну функцію податків у цілому.

Що стосується України, то її фіскальна політика формувалася в умовах надзвичайно жорстокої економічної кризи, що не могло не позначитися на характері змін. З одного боку, постійною залишалася проблема мобілізації коштів до бюджету для виконання державою своїх функцій і зобов’язань через безперервний процес втрати  одних джерел фінансових надходжень до бюджету і у зв’язку з цим пошуку інших, а з іншого – мали місце низька фінансова й управлінська дисципліна, тінізація економіки, неефективність здійснення окремих видів видатків, марнотратство, факти розкрадання державних коштів.