Фіскальна політика держави та її ефективність

 

 

 

 

 

Розділ 2. Фіскальна політика і державний бюджет.

2.1. Структура державного  бюджету України.

Державний бюджет є головною і провідною ланкою державних  фінансів та важливою фінансовою категорією, яка має свою історію розвитку. Державний бюджет — це основний фінансовий документ держави. Державний  бюджет — план формування і використання фінансових ресурсів на поточний рік  для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються органами державної  влади.

За матеріальним складом  державний бюджет — це централізований  фонд фінансових ресурсів держави, а  за соціально-економічною суттю  — це основний засіб перерозподілу  національного доходу. Суть державного бюджету реалізується через такі основні функції: 1) розподільчу; 2) контрольну. Зміст розподільчої функції виявляється  у розподілі ВВП, який є основним джерелом формування державного бюджету. Державний бюджет використовується для міжгалузевого і територіального  перерозподілу фінансових ресурсів з урахуванням рівня розвитку економіки та культури на всій території.

Бюджетні відносини виникають  за такими напрямами грошових відносин:

- між державою і підприємствами  різних форм власності, організаціями  й установами;

- між державою і громадськими  організаціями;

- між державою і населенням;

- між іншими державами  і міжнародними організаціями;

- між державою і регіонами.

 

 

Рис. 3. Структура та складові державного бюджету

 

Контрольна функція дає  змогу знати, чи своєчасно й у  повному обсязі фінансові ресурси  надходять у розпорядження держави, як фактично складаються пропорції  перерозподілу бюджетних коштів, наскільки ефективно вони використовуються. Основу контрольної функції становить  рух бюджетних коштів, який відображається в доходах і видатках бюджету.

Складовими державного бюджету  є доходи і видатки. Кожна з  цих складових бюджету поділена на два фонди: загальний і спеціальний. Залежно від співвідношення доходів  і видатків бюджет може бути збалансованим, з дефіцитом або з профіцитом (рис. 4).

 

Дефіцит бюджету виникає  у разі перевищення видатків над  доходами, а профіцит — у разі перевищення доходів над видатками. Збалансованим бюджет вважається за умови, коли обсяг витрат відповідає обсягу доходів на відповідний бюджетний  період і держава може зіставляти обсяг своїх фінансових можливостей  із витратами. Динаміку доходів і  видатків бюджету України показано на мал. 4.

Поділ бюджету на два фонди  запроваджено у 2000 р. Він визначається законом про Державний бюджет України на поточний рік. Поділ на два фонди пов'язаний із тим, що в  складі державного бюджету виокремлюється два основних напрями надходжень та використання коштів. Один має загальний (нецільовий) характер використання коштів, тобто вони використовуються на загальнодержавні цілі. Спеціальний фонд має як цільові  надходження, так і заздалегідь  визначені напрями використання. Витрати здійснюються тільки в межах  визначених надходжень. Передача коштів між загальним і спеціальним  фондом дозволяється тільки в межах  бюджетних призначень та шляхом внесення змін до закону про державний бюджет.

Проект закону про Державний  бюджет України розробляє Кабінет  Міністрів України з урахуванням  бюджетної резолюції, схваленої  Верховною Радою України. Міністр  фінансів України відповідає за складання  проекту закону про Державний  бюджет України, визначає основні організаційно-методичні  засади бюджетного планування, аналізує виконання бюджету в поточному  бюджетному періоді, визначає загальний  рівень доходів та видатків бюджету  і дає оцінку обсягу фінансування бюджету для складання пропозицій проекту Державного бюджету України.

 

 

 

 

 

2.2. Бюджетний дефіцит, джерела дефіцитного фінансування.

Для оцінки впливу фіскальної політики на бюджет використовуються концепції бюджету повної зайнятості та циклічного бюджету. Бюджет повної зайнятості (структурний бюджет) визначається рівнем сальдо бюджету (дефіциту або  надлишку), який мав би місце за поточного  реального рівня державних видатків і податкових ставок в умовах потенційного рівня випуску в економіці. Зміна  бюджету повної зайнятості показує  напрям, у якому фіскальна політика буде впливати на зміну сукупного  попиту в економіці. Циклічний бюджет відбиває вплив ділового циклу на державний бюджет, тобто показує, яким чином фаза економічного циклу  впливає на доходи, видатки і сальдо бюджету. Фактичний дефіцит державного бюджету складається під впливом  дискреційної бюджетно-податкової політики (структурний дефіцит) і циклічних  коливань в економіці (циклічний  дефіцит). Структурний дефіцит визначається як бюджетний дефіцит при діючих податкових ставках і потенційному рівні випуску. Перевищення фактичного дефіциту над структурним дає  циклічний дефіцит, а перевищення  структурного дефіциту над фактичним, навпаки, — циклічний надлишок. Зміна  абсолютного розміру циклічного дефіциту визначається змінами в  структурі податків і державних  витрат, автоматична зміна яких відповідає змінам рівня реального обсягу виробництва, інфляції та безробіття залежно від  фази економічного циклу (діаграма 3).

Діаграма 3. Динаміка дефіциту державного бюджету за 2005 -2009 роки.

 

Важливим елементом стратегії  макроекономічного управління є  зменшення розміру бюджетного дефіциту. Сучасна економічна думка пропонує багато концепцій бюджетного дефіциту, за допомогою яких визначається ефективність фіскальної політики та її вплив на економічну систему. Найважливішими з  них є такі:

 

• загальний дефіцит бюджету, який називають також "фактичним" чи "касовим", утворюється державними витратами, які перевищують державні доходи та субсидії;

• зовнішній дефіцит дорівнює зовнішнім видаткам держави за винятком державних надходжень від зовнішніх  джерел;

• внутрішній дефіцит - це загальний  дефіцит "мінус" зовнішній дефіцит;

• операційний дефіцит  визначається як загальний дефіцит  за винятком інфляційної частки процентних платежів;

• первинний дефіцит є  різницею між величиною загального дефіциту і сумою всіх процентних платежів;

•  поточний бюджетний  дефіцит /надлишок/ утворюється поточними  державними доходами за винятком поточних видатків.

Для фінансування дефіциту бюджету використовуються як інфляційні, так і неінфляційні джерела (діаграма 4).

Діаграма 4. Структура джерел фінансування державного бюджету.

 

 

Неінфляційні джерела  містять в собі:

• внутрішні та зовнішні позики на фінансових ринках: кредити комерційних банків, іноземних урядів та міжнародних організацій; продаж державних цінних паперів комерційним банкам, фірмам та домогосподарствам;

• трансферти — фінансування у вигляді безоплатної допомоги.

Зменшити дефіцит бюджету  уряд може і шляхом накопичення заборгованості — прострочування платежів по боргах або за куплені товари, а також  за рахунок підвищення податків. Ці заходи теж мають неінфляційний  характер.

Інфляційним джерелом фінансування бюджетного дефіциту є монети-зація  дефіциту, яка відбувається в результаті позик центрального банку урядові  та купівлі центральним банком державних  цінних паперів.

 

В аналітичному вигляді фінансування дефіциту державного бюджету можна  показати таким чином:

 

 

де: BD - показник дефіциту бюджету;

MB — грошова база;

D — внутрішній борг;

D* — зовнішній борг  в іноземній валюті;

е — валютний курс.

Характер фінансування державного сектора і бюджетного дефіциту має різні макроекономічні наслідки. Найбільший негативний вплив справляє монетизація дефіциту. Фінансування дефіциту через центральний банк безпосередньо впливає на грошову базу та розмір грошової маси. При монетизації дефіциту держава отримує сеньйораж — доход від друкування грошей.

Сеньйораж виникає в умовах перевищення приросту грошової маси над приростом реального ВВП, наслідком чого є зростання середнього рівня цін. З огляду на це всі економічні агенти змушені сплачувати так званий інфляційний податок, який через вищі ціни перерозподіляє частину їхніх доходів на користь держави:   — інфляційний податок, π - темп приросту інфляції за рік — рівень запасів грошових коштів економічних агентів у реальному вираженні.

Боргове фінансування дефіциту бюджету веде до накопичення державного боргу, який потрібно обслуговувати. Обслуговування боргу пов'язане з виплатою відсотків  по ньому й поступовою сплатою  основної суми боргу (діаграма 5).

Діаграма 5. Динаміка державного та гарантованого державою боргу  за 2000 – 2009 роки.

 

2.3. Ефективність бюджетно-податкової політики.

Податки, державні закупки, трансферти і позички використовуються державою для підтримки ділової  активності та розподілу фінансових ресурсів таким чином, щоб забезпечити  економічне зростання і соціальну  справедливість. Але основна макроекономічна функція держави полягає в стабілізації економіки. Фіскальна політика, що охоплює збільшення державних видатків та скорочення податків з метою розширення сукупного попиту в економіці в період циклічного спаду, називається стимулюючою бюджетно-податковою політикою. Стабілізація економіки в умовах інфляційного надлишкового сукупного попиту, який виникає внаслідок циклічного підйому, забезпечується за допомогою обмежувальної фіскальної політики, а саме: скорочення державних видатків та збільшення податків. Рестрикційна фіскальна політика – це стримуюча політика держави, яка передбачає зменшення урядових витрат або збільшення податків, або поєднання обох напрямів. Вона проводиться, коли в економіці має місце, викликана надлишковим попитом, інфляція.

Застосування різних інструментів фіскальної політики (зміна державних  витрат або рівня податкових ставок) має різний макроекономічний вплив  на сукупний попит. Мультиплікативний ефект розширення сукупного попиту внаслідок зниження податків стимулює економіку меншою мірою, ніж однакове за розміром збільшення державних видатків. Це пов'язано з тим, що збільшення державних витрат є прямим розширенням сукупного попиту, мультиплікатор державних витрат перевищує податковий мультиплікатор. Така різниця має вирішальне значення для вибору інструментів бюджетно-податкової політики на різних фазах економічного циклу. Якщо фіскальна політика орієнтована на розширення державного сектора, то з метою подолання циклічного спаду мають збільшуватися витрати держави, які створюють сильніший стимулюючий ефект. А при необхідності стримування інфляційного підйому застосовується збільшення податків, що є відносно м'яким обмежувальним заходом. Коли фіскальна політика спрямована на підтримку приватного сектора, то у фазі циклічного спаду мають скорочуватися податки, а у фазі циклічного підйому – обмежуватись державні витрати, що дає змогу досить швидко знизити рівень інфляції.

Проте проведення активної фіскальної політики ускладнюється труднощами макроекономічного прогнозування, які виникають внаслідок недосконалості економічної інформації, мінливості економічних очікувань тощо. Окрім того, фіскальна політика має значний внутрішній лаг – час від моменту зміни економічної ситуації до моменту прийняття відповідних урядових рішень, оскільки застосування бюджетно-податкових заходів передбачає досить довге обговорення на законодавчому рівні. Щоб забезпечити певну стабільність фіскальної політики і зменшити вплив політичного бізнес-циклу та некомпетентних рішень на її проведення, економісти пропонують дотримуватися “твердого курсу” фіскальної політики відповідно з правилом “збалансованого бюджету”. Згідно з цим правилом, державний бюджет має збалансовуватися або щорічно, або в довгостроковому періоді. Але проведення “твердого курсу” фіскальної політики не завжди є ефективним. Так, направленість фіскальної політики на щорічне збалансування бюджету зменшує ступінь “автоматичної” стабільності економіки, призводить до частих коливань податкових ставок, які зменшують інвестиційну активність, а також перерозподіляє поточні доходи економічних агентів на користь майбутніх поколінь. З погляду на стабілізацію економіки, ефективнішим є збалансування державного бюджету в довгостроковому періоді, яке може відбуватися на циклічній або на функціональній основі. Така політика дозволяє підтримувати економічну стабільність не лише за рахунок дії “автоматичних” стабілізаторів, а й за допомогою “згладжування податків”, тобто утримання їх на постійному рівні з метою зменшення негативного впливу податків на економічні стимули.

 

 

Розділ 3. Особливості фіскальної політики в трансформаційній економіці України.

3.1 Природа фіскальних  проблем в Україні і необхідність  реформування бюджетно-податкової  системи.

Природа фіскальних проблем  полягає в тому, що їх не вдається вирішити раз і назавжди. Вони можуть відроджуватися не тільки у разі надзвичайних ситуацій (наприклад, війна або стихійне лихо), негативного зовнішнього шоку або просто погіршення економічної  кон'юнктури. Уповільнення темпів необхідних інституційних і структурних  реформ, а також ослаблення фінансової дисципліни дуже швидко приводять до серйозних фіскальних труднощів. В  даний час особливо гостро виявилися  недоліки фінансової політики, стримуючі  економічний і соціальний розвиток України. До них відносяться:

  догматичний (нетворчий) характер фінансової політики, її нездатність швидко реагувати на умови розвитку нашої держави, що змінюються ;

   відсутність стратегічних розробок;

· проведення часткових, малообґрунтованих тактичних заходів, орієнтованих на короткочасну вигоду;

  відрив фінансової політики від фактичного стану справ в економіці;

  порушення збалансованості державного бюджету України;

  залишковий підхід при визначенні фінансової бази задоволення соціальних потреб громадян.

Все це прямо позначається на нерозвиненості бюджетної системи  і фінансової політики країни.

Сьогодні (як і протягом всього часу реформ) економіка України знаходиться  на «кейнсіанському» відрізку, тобто в тій фазі розвитку, коли виробництво не досягло ще рівня повної зайнятості. Отже, завдання державного регулювання повинне полягати не в обмеженні сукупного попиту (який і без того має вельми вузькі межі), а в стимулюванні його розширення.

Допущені прорахунки багато в чому можуть бути виправдані тим, що проблеми переходу від централізованої  адміністративно керованої держави  до регульованого ринкового господарства є найменше розробленими як з погляду  теорії, так і з погляду практичного  формування і реалізації економічної  політики. Ті моделі перехідного періоду, які апробовані в країнах Східної  Європи і Південної Америки, не зуміли запобігти трансформаційному спаду, і автоматичні перенесення їх на Україну не могло дати позитивних результатів. Практичний же варіант  трансформації в Україні опинився, як відомо, далекий від будь-якої існуючої в той момент моделі, причому  відрізнявся не в кращу сторону.

Входження української економіки  у фазу ринкових відносин відмічене  різким посиленням інфляційних тенденцій. Багатократне зростання цін висунуло в число першочергових завдань  розробку і реалізацію антиінфляційних  заходів як основи формування сприятливого виробничого і інвестиційного клімату. Наростання інфляційних процесів в  перехідний період привело до різкого  загострення бюджетних коштів і  збільшення дефіциту державного бюджету, що об'єктивно змусило державні органи управління підвищувати податки (див. додаток 1). Наявність громіздкого держсектора, що несе вантаж диспропорцій і структурних перекосів соціалістичної економіки, примушувало підтримувати високий рівень державних витрат, що вимагало відповідної прибуткової частини, що формується в основному за рахунок податкових надходжень (діаграма 6).