Формы государственного управления

В середине ХХ века изменилось представление о модели федерализма  в США. В противовес традиционной модели, представленной в виде «слоеного  пирога», где три уровня правительства (федеральное, штатов и местное) отделены друг от друга, Мортон Гродцинз создал концепцию «мраморного пирога» федерализма. Он доказывает, что структура правительства США очень сложна. В ней, помимо федерального правительства и органов управления 50 существующих штатов, имеется 18 тыс. муниципалитетов. Кроме того, существуют районные органы управления, городские органы самоуправления. В стране насчитывается столько органов, собирающих налоги, что гражданин «может быть погребен под целой пирамидой правительственных учреждений. Суть новой модели, предложенной Гродцинзом, состоит в формировании отношений сотрудничества между различными уровнями управления, что в свою очередь приведет к смешению правительственной деятельности. Получила свое дальнейшее развитие и теория бюрократии.

Проблемам эффективного управления посвящена работа Герберта Кауфмана «Административная децентрализация  и политическая власть». В ней  автор отмечает, что в процесс  управления должно вовлекаться население  через систему представительства  на местах. Он рассматривает два типа децентрализации. При первом будет развиваться местное самоуправление, которое будет оказывать большее влияние на общественные программы, при втором – территории будут развиваться, но с ограниченными властными полномочиями. Конец ХХ века характеризуется пересмотром и переоценкой основных идей теории государственного управления, ибо многие программы «Великого общества» не были выполнены. После избрания Р.Рейгана Президентом страны идеологический маятник качнулся в сторону консерватизма с его принципами минимального вмешательства государства в экономику.

В этот период возникло и  новое мышление в государственном  управлении: была сформирована «теория  общественного выбора», ориентированная  на собственные политические ценности, установки, ограничения. Эта теория подвергла сомнению две основополагающие и влиятельные концепции:

· концепцию экономики  благосостояния, возникшую в результате Великой депрессии 30-х гг.;

· теорию конкурирующих  групп как эффективного способа  принятия оптимальных политических решений.

Характерной чертой начала 80-х гг. было стирание различий между  частным и государственным сектором. Были проведены сравнительные исследования на эту тему и сделан вывод о  принципиальной схожести управления бизнесом и государственным управлением. Так, Г.Эллисон в докладе «Государственный и частный менеджмент: являются ли они похожими по существу во всех второстепенных моментах?» аргументировано защитил этот тезис. Исследуя тему, он выделяет общее и различия между этими видами управления. По его мнению, общим является следующий набор функций управления: планирование; организация; кадровая политика; руководство; согласование; отчетность; финансирование. Он выявил, что усилилось взаимодействие между руководителями частных и государственных организаций, что в реальной жизни многие политические лидеры возглавляют частный бизнес. Эллисон провел параллель между ситуациями и условиями управления в этих различных секторах, представил последствия управления государством как частной компанией, область совпадения интересов политиков и частных менеджеров.

В конце ХХ века большой  интерес у ученых вызывала концепция организационного развития, затрагивающая вопросы структуры, поведения, культуры организации, которые и до настоящего времени являются предметом дискуссий. Целью этой модели можно считать повышение эффективности функционирования системы государственного управления, достигнутое благодаря ее адаптивности, гибкости и профессионализма государственных служащих.

1.4. Развитие теории государственного управления в Великобритании

До начала 30-х гг. ХХ века господствующим подходом к изучению государственного управления был институциональный, наиболее известными представителями  которого были Э.Баркер, Д.Коул, Г.Ласки, Ч.Маннинг, У.Робсон, Г.Файнер и другие. Позднее начинают доминировать бихевиоральные методы.

В рамках этой методологии  сложились две тенденции –  социологическая и экономическая. В работах представителей социологического направления (Э.Берч, И.Берлин, У.Риз, Р.Роуз) рассматривались вопросы взаимоотношений власти и общества, господства и подчинения. Авторитет государственной власти, по мнению Р.Роуза, может быть измерен, с одной стороны, степенью ее поддержки гражданами, а с другой – тем, насколько последние подчиняются ее законам.

Э.Берч в своих работах затрагивает вопросы ответственности в государственном управлении. В частности он выделяет три вида ответственности:

· Ответственность перед  общественным мнением. Это означает, что правительство имеет возможность  влиять на общественное мнение и должно находить компромисс с ведущими группами общества, воспитывать общественность, чтобы она осознавала мотивы, движущие правительственной деятельностью;

· Проведение продуманной  государственной политики, основанной на всестороннем анализе проблем. Этот тип ответственности в английской политической культуре является основным. Правительство, осознавая правомерность и целесообразность своих действий в данный момент, может даже пойти на потерю популярности ради осуществления своего курса;

· Ответственность перед парламентом. Она выражается в ответственности каждого министра за деятельность правительства в целом и его ответственности за руководимую им государственную службу.

На принятие управленческих решений оказывают влияние такие  факторы, как позиция премьер-министра, деятельность членов кабинета, давление групп интересов, рядовых граждан и СМИ, которые по традиции считаются выразителями общественного мнения. Например, решение, о вступлении Великобритании в ЕЭС, было принято без предварительного обсуждения в парламенте, а инициатива его выдвижения принадлежат целиком правительству.

Берч также указал, что в современной Англии изменилось понятие «первичной ответственности  правительства». Если в прошлом под  ней подразумевалась ответственность  правительства перед Короной, то сегодня – ответственность правительства перед народом.

В конце ХХ столетия в  трудах ученых социологического направления центральное место заняла проблема стабильности государственных институтов, которую многие связывают со степенью участия граждан в политике. Так, по мнению Дж.Баджа, политики и государственные служащие единодушны во мнении, что существующие государственные институты «чувствительны» к запросам рядовых граждан и пользуются поддержкой последних. Пассивные в политике лица, напротив, не видят демократичности государственных институтов и не считают, что они пользуются общей поддержкой.

1.5. Американская научная школа государственного управления

В настоящее время в теории государственного управления выделяются несколько исторически  сложившихся школ и направлений, ведущими среди которых являются американская, английская, французская и немецкая.

Отличительной особенностью американской школы «public administration» является эмпирическая направленность ее исследований. Уже  на начальных этапах развития многие ее выдающиеся представители были не только теоретиками, но и практиками, как, например, В.Вильсон – президент США, профессор Л.Уайт, который вел большую практическую работу в качестве члена Комиссии по делам гражданской службы и другие.

Одним из основоположников классического направления в науке считается Л.Уайт, опиравшийся на работы Ф.Тейлора, Д.Муни, Ф. и Л.Гилбретов занимавшихся организацией управления в бизнесе. В своей фундаментальной теоретической работе «Введение в науку государственного управления» (1926) он утверждал, что:

· государственное управление представляет собой единый однородный процесс, независимо от того на каком уровне оно происходит: городском, штатном или федеральном;

· изучение государственного управления должно начинаться, прежде всего, с основ менеджмента, а не с основ права;

· государственное управление – это искусство, поэтому большое  значение придается превращению  его в научную дисциплину;

· государственное управление – это наиболее важная задача, стоящая  перед государственным аппаратом.

Государственное управление, по его мнению, это «руководство людьми и определение материальных ресурсов для достижения целей, стоящих  перед государством». Оптимизация  использования средств в государственном  управлении должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. Основнымипринципами искусства государственного управления он считал специализацию, единство распоряжений, сокращение числа подчиненных, делегирование ответственности, централизацию, корпоративных дух (гармонию персонала).

По мнению Л.Уайта ученые должны изучать административные институты  с целью оптимизации их функционирования и развития. Главное – это иерархия организации, а государственное  управление – это универсальный процесс, состоящий из нескольких взаимосвязанных функций, главные из которых – планирование и организация.

1.6. Концепция нового государственного менеджмента

Новый государственный  менеджмент как концепция и модель государственного управления оформился в 80-е годы. Он явился ответом на кризисные явления в государственном управлении, построенном на принципах бюрократии, иерархической организации, централизации, стабильности организации и государственной службы, единства управления, администрирования. Во многом концепция нового государственного менеджмента и соответствующие ей реформы были стимулированы критикой затратного характера политики государства всеобщего благосостояния и резким падением доверия населения к государственному управлению. Выход из кризиса государственно-административного управления виделся многими на путях переосмысления теории государственного управления на основе предпосылок менеджмента как управления бизнесом в рыночной экономике. Наиболее активно рыночная концепция государственного управления разрабатывается в Великобритании, Соединенных Штатах, Новой Зеландии, Канаде и имеет своих сторонников во Франции, Германии, Северных странах, Японии.

Рыночный тип государственного управления выразился достаточно очевидно в административных реформах 80–90-х годов в ряде стран мира. Этот процесс получил выражение в терминах перехода от государственного администрирования к государственному менеджменту. Применительно к теории организации он характеризуется двумя основными моментами: повышением самостоятельности нижних этажей иерархических государственных организаций и перемещением акцентов с собственно построения организации на ее взаимоотношения со средой. Особенности перехода к государственному менеджменту находят выражение в приверженности действию и изменению, а не устойчивости, определенной норме; в принципе субсидиарности современной организации управления, которая должна быть ближе к клиенту, характеризоваться децентрализацией и относительной свободой всех его звеньев; в активном выборе управленцем любого уровня сферы деятельности, которая служила бы общественным интересам и интересам конкретного человека; в новом критерии эффективности деятельности системы государственного управления, ориентированного на качество услуг и рентабельность. Ключевым вопросом этих тенденций в теории и практике государственного управления является поиск модели эффективного государства и правительства. Новый государственный менеджмент базируется на предпосылках теории рационального выбора и рыночных установках относительно публичных дел, подчеркивающих конкурентность и возможность выбора, обмен ресурсами и оптимальность. Хотя внутри этой тенденции имеются различные подходы – квантитативный аналитический, политологический, рыночный менеджериальный, но каждый из них находится под влиянием экономического подхода к управлению. В результате, теория рационального выбора и теория неоинституциональной экономики стали почти синонимами теории государственного менеджмента. Вторым интеллектуальным источником нового публичного менеджмента являются менеджериалистские доктрины, подчеркивающие «свободу управлять» и измерение эффективности деятельности.

Хорошо известна книга  по этой проблеме, опубликованная Дэвидом  Осборном и Тэдом Гэблером, «Переосмысливая  управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор» [. Ее содержание организовано вокруг десяти принципов, на которых основывается новая модель: (1) скорее руководство другими, чем выполнение их функций; (2) скорее предоставление возможности выбора потребителям, чем обслуживание их; (3) включение конкуренции в предоставление услуг; (4) организация посредством скорее задач, чем правил; (5) вкладывание капиталов в результаты, а не в намерения; (6) интенсивная ориентация на потребителя; (7) поощрение скорее предпринимательского зарабатывания, чем бюрократической траты; (8) внимание скорее профилактике, чем лечению; (9) децентрализация организаций и усиление совместной работы; (10) достижение перемен посредством рыночно-ориентированных намерений. В этой книге для описания модели используется термин «предпринимательское управление». Предприниматель, пишут авторы, использует ресурсы новыми способами для того, чтобы максимизировать производительность и эффективность.

Новый государственный  менеджмент имеет много общего со старым государственным менеджментом, но он имеет и существенные отличия от последнего. На это обращают особое внимание Лоренс Джонес и Фред Томпсон. Во-первых, пишут они, новый государственный менеджмент ставит акцент на сдельной работе, поручениях и процессах, в то время, как старый подчеркивал значение функций, исполнения и задач. Строительными блоками старого государственного управления были бюрократия и иерархия. Основным строительным блоком для нового государственного менеджмента является мультипрофессиональная команда, члены которой работают вместе сначала и до выполнения определенного задания. Во-вторых, в новом государственном менеджменте полномочия принимать решения делегируются команде, которая выполняет организационную работу и осуществляет контроль в соответствии с реализуемым проектом. В-третьих, новый государственный менеджмент определяет экономию и эффективность всецело в терминах удовлетворения потребителя. В-четвертых, новый государственный менеджмент менее всего заинтересован в организациях, он основывается на институциональном дизайне и выборе. 

Характеризуя концепцию  нового государственного менеджмента, обратим внимание на следующие основные проблемы: (1) соотношение политики и государственного менеджмента, (2) понятие «руководство» в новом государственном менеджменте, (3) рынок и государственный менеджмент, (4) новый подход к организации, (5) оценка деятельности государственного управления: эффективность.