Формирование и функционирование муниципального хозяйства

3. Ресурсы муниципального образования

3.1. Классификация ресурсов муниципального образования

Муниципальное хозяйство стремится быть эффективным, т. е. получать заданные результаты при минимальных затратах, при этом, как и любая деятельность, деятельность в рамках муниципального хозяйства должна обеспечиваться различного вида ресурсами. Ресурсы территории определяют модель муниципального хозяйства.

Под ресурсами муниципального образования мы будем так же как и при анализе проблем муниципальной экономики, понимать совокупность всех возможностей территории муниципального образования, распоряжение которыми отнесено к компетенции органов местного самоуправления данного муниципального образования.

В работе Ю.В. Филиппова и Т.Т. Авдеевой «Основы развития местного хозяйства» экономическое развитие муниципального хозяйства характеризуется определенным сочетанием ресурсов. В указанной работе к наиболее важным ресурсам муниципального хозяйства отнесены:

-         физический капитал;

-         «человеческий капитал»;

-         социальный капитал;

-         рынки;

-         финансовые ресурсы;

-         управление[12].

Исследуя проблемы становления и развития муниципального хозяйства, можно сделать вывод, что и в данной системе экономических отношений классификация ресурсов на материальные и нематериальные обеспечивает верное понимание места и роли муниципального хозяйства в экономической системе России.

К материальным ресурсам можно отнести:

-         природные ресурсы;

-         производственные ресурсы;

-         финансовые ресурсы;

-         организационные ресурсы;

-         кадровые ресурсы;

-         иные материальные ресурсы.

Одним из важных ресурсов как муниципальной экономики, так и муниципального хозяйства является муниципальная собственность. На рис. 2 можно проследить способы формирования муниципальной собственности в России.

Рис. 2. Способы формирования муниципальной собственности в России[13]

Изучая ресурсный потенциал муниципального хозяйства, следует обратиться и к такому понятию, как муниципальные организации.

Гражданским кодексом Российской Федерации предусмотрены два вида муниципальных организаций: муниципальные предприятия и муниципальные учреждения.

Муниципальные предприятия в соответствии с Кодексом (ст. 7) создаются в форме унитарных предприятий, которые не наделены правом собственности на закрепленное за ними собственником имущество (ст. 296). Имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия.

Муниципальные унитарные предприятия основаны на праве хозяйственного ведения. Владение, пользование и распоряжение имуществом, принадлежащим на праве хозяйственного ведения, ограничено правом контроля со стороны собственника (муниципального образования в лице органов местного самоуправления) за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего предприятию имущества, правом собственника на получение части прибыли от использования имущества, находящегося в хозяйственном ведении созданного им предприятия, а также запретом на распоряжение имуществом без согласия собственника.

Органом управления муниципального унитарного предприятия является его директор. Допустимые цели и предмет деятельности муниципальных предприятий Гражданским кодексом не определены. Этот вопрос мог бы быть урегулирован отдельным законом о государственных и муниципальных предприятиях, принятие которого предусмотрено кодексом, однако такой закон до настоящего времени не принят.

Муниципальные учреждения, равно как и учреждения иных форм собственности, в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 120) и Федеральным законом «О некоммерческих организациях» создаются для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера. Наибольшее распространение получили муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры, но существует и практика создания других учреждений.

Имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за ними на праве оперативного управления. Особенность правового положения имущества, закрепленного за муниципальным учреждением на праве оперативного управления, состоит в том, что собственник имущества вправе изъять излишнее, не используемое или используемое не по назначению имущество, и распорядиться им по своему усмотрению, а учреждение не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом и имуществом, приобретенным за счет средств, выделенных ему по смете. В том случае, когда собственником учреждения предоставлено право осуществлять приносящую доходы деятельность, доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе, но могут использоваться только на цели, предусмотренные уставом учреждения (ст. 296 Гражданского кодекса).

Для внесения полной ясности в вопрос об особенностях правового положения муниципальных учреждений необходим специальный закон, так как Гражданский кодекс Российской Федерации решает этот вопрос в самом общем виде, содержит соответствующую отсылку (п. 3 ст. 120), но, как и в случае с государственными и муниципальными предприятиями, закон о муниципальных учреждениях отсутствует[14].

Гражданский кодекс Российской Федерации не допускает участия органов местного самоуправления в хозяйственных обществах (ОАО, ЗАО, ООО) и в товариществах на вере, кроме специально оговоренных законом случаев (п.4 ст. 66), поэтому муниципальное имущество не может быть передано указанным обществам и товариществам. Однако учреждения могут быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах с разрешения собственника, если иное не установлено законом. То есть муниципальные учреждения с разрешения органов местного самоуправления вправе вносить в качестве вклада находящееся в оперативном управлении муниципальное имущество, если закон прямо не запрещает этого. Таким образом, создается ситуация, в которой муниципальное имущество может быть передано в хозяйственные общества и товарищества на вере, но непосредственное участие представителя собственника (органов местного самоуправления) в делах этих обществ и товариществ запрещено. Местные финансы включают:

1.              Средства местного бюджета.

Особая роль в системе местных финансов принадлежит налоговым и неналоговым платежам в местный бюджет. Для определения уровня налоговых ресурсов муниципального образования можно рассчитать показатель среднедушевых налоговых и неналоговых ресурсов и использовать его для сравнения ресурсной обеспеченности муниципальных образований[15]. Расчет показателя осуществляется по формуле:

Дох. душ. МО = Дох. МО / Чис. МО,

где               Дох. душ. МО - среднедушевой налоговый и неналоговый ресурс муниципального образования (МО);

Дох. МО - налоговый и неналоговый ресурс муниципального образования в объеме, направляемом на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования;

Чис. МО - численность постоянного населения муниципального образования.

Можно также использовать для сравнения ресурсов муниципальных образований показатели, характеризующие бюджетный потенциал территории - индекс бюджетных расходов (ИБР), который рассчитывается по формуле:

ИБР МО = (Р. МО/Чис. МО) / (Р. Суб. РФ / Чис. Суб. РФ),

где               ИБР МО - индекс бюджетных расходов муниципального образования;

Р. МО - суммарные расходы бюджета муниципального образования;

Чис. МО - численность постоянного населения муниципального образования;

Р. Суб. РФ - суммарные расходы бюджетов муниципальных образований субъекта РФ;

Чис. Суб. РФ - численность постоянного населения субъекта РФ.

2. Государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления.

3. Другие финансовые средства.

Важную роль в ресурсном обеспечении муниципального хозяйства выполняют заемные средства, которые используются предприятиями[16]. Особенно актуально обеспечить рентабельность использования заемных средств, которую можно рассчитать по следующей формуле:

От имени муниципальных образований права собственника осуществляют соответствующие органы местного самоуправления.

3.2. Эффективность использования ресурсов муниципального образования

Принадлежность ресурса к системе ресурсов муниципального хозяйства определяется фактом отношения к территории муниципального образования, а также наличием полномочий у органов местного самоуправления муниципального образования им распоряжаться. Полномочия органа местного самоуправления определяются законом, т. е. именно закон закрепляет те или иные ресурсы за местным самоуправлением (это осуществляется федеральным законодательством), за тем или иным муниципальным образованием (это осуществляется законодательством субъекта федерации и уставом муниципального образования). Однако недостаточно обладать ресурсом, необходимо также создать условия и реализовать механизм его эффективного использования.

Критерием закрепления ресурсов за тем или иным уровнем власти является наибольшая эффективность его использования, в этом смысле за местным самоуправлением следует закреплять ресурсы, эффективность использования которых связана с тем, что местное самоуправление - наиболее приближенный к населению уровень власти (землю, например).

Создание эффективной системы использования ресурсов муниципального хозяйства требует в первую очередь решения следующих основных задач:

-         разработка системы местных нормативных правовых актов, регулирующих вопросы экономического развития и распоряжения муниципальной собственностью;

-         оптимизация структур управления муниципальным хозяйством;

-         полная инвентаризация объектов муниципального хозяйства;

-         классификация активов по критериям (приоритетным, функциональным, стоимостным и др.);

-         создание системы мониторинга использования ресурсов муниципального хозяйства;

-         выработка стратегии в отношении использования ресурсов муниципального образования;

-         реализация (продажа), консервация неэффективных в социальном и коммерческом отношении ресурсов;

-         разработка программы эффективного использования муниципальных ресурсов как составляющей комплексного социально-экономического развития муниципального образования;

-         использование рыночных технологий, механизмов и инструментов при работе с ресурсами муниципального хозяйства;

-         широкое участие и привлечение инвестиционных проектов, имеющих цель развитие муниципального образования.

Для осуществления экономической и хозяйственной деятельности местного самоуправления необходимы все вышеперечисленные ресурсы, технологии и механизмы.

4. Эффективное развитие муниципального хозяйства

4.1. Сущность, цели и результаты развития муниципального хозяйства

Экономическое развитие - последовательная, проходящая определенные стадии деятельность для достижения частных и групповых интересов путем эффективного управления имеющимися ресурсами.

Экономическое развитие предполагает: a остановку целей;

-         определение состава участников, характера и порядка их взаимодействия;

-         оценку сложившейся ситуации и возможных последствий принимаемых решений;

-         поиск новых комбинаций имеющихся ресурсов и возможностей вовлечения новых ресурсов.

Для того чтобы муниципальное образование успешно решало стоящие перед ним задачи, необходимо осуществление особых видов управленческой деятельности, которые обособились под воздействием закона общественного разделения труда. Это функции самоуправления, которые представляют собой обособленные направления деятельности по обеспечению регулирования социально-экономического развития территориального образования. Обособление функций обусловливается разделением и специализацией труда в самоуправлении, так же как и в сфере управления в целом. А это означает их динамичную модификацию и углубление.

Здесь возможно проведение аналогий с функциями управления. Поэтому мы рассматриваем в системе местного самоуправления следующие функции: целепологание, организация, стимулирование, координация, контроль и учет.

Рассмотрим методы, с помощью которых возможна реализация вышеуказанных функций самоуправления.