Федеративное государство и бюджетное устройство

     В соответствии с общим мнением, представленным в юридической науке и судебной практике, принцип федеративного  устройства относится к основополагающим началам Конституции РФ. Однако она не ориентируется на какое-либо сложившееся понятие федерализма.

     Проблема  федеративного устройства несколько  веков находилась в поле зрения российской демократической мысли. Надо отметить, что данный вопрос прежде всего тесно связывался не только с территориальным устройством, но и с национальной спецификой страны. Однако главной при этом была необходимость децентрализации управления. «Децентрализация, - как подчеркивает Ф.Ф. Кокошкин, - не может служить исключительно только цели национального самоопределения. Децентрализация имеет другие задачи, она вытекает из других потребностей, а именно - перенести на места часть функций по управлению или по законодательству государства для осуществления их сообразно местным условиям, причем в число этих местных условий национальные особенности могут входить только как составная часть»

     Интересна его мысль не только о том, что  Россия, при огромной величине своей  и огромном разнообразии своих местных  условий, не может удовлетворительно управляться из центра, здесь необходимы не только местная децентрализация управления, но также и децентрализация законодательства, в котором должен быть удовлетворен целый ряд местных потребностей отдельных составных частей России.

     Стабильность федерализма есть сбалансированность между централизацией и децентрализацией, между полномочиями центральных властей и полномочиями территориальных органов управления. Периодически этот баланс подвергается испытаниям. Стабильность федеративных государств, их дальнейшее позитивное политическое развитие в XXI в. могут быть обеспечены исключительно при условии сохранения комплексного характера самих федеративных систем. Комплексное содержание федерализма означает, что федерализм как формально декларированный в конституции тип территориально-политического устройства будет объединять три базовых компонента: федерализм как особый тип политической организации общества, как принцип конституционно-правового регулирования и как режим осуществления государственной власти. То есть в конституции федеративных государств все более широко должны включаться положения, направленные на достижение политической интеграции и политической свободы индивидов и социальных групп, на сочетание раздельного управления по вертикали и горизонтали федеративного государства с самоуправлением его составных частей.

     Следует выделить ряд основополагающих принципов  образования, функционирования федеративной системы, с позиции которых следует  рассматривать и оценивать любую  федерацию, в том числе и Российскую Федерацию:

     ― Добровольное объединение государств или государственных образований в федерацию;

     ― Равноправие субъектов федераций независимо от величины их территории, численности населения, экономического потенциала;

     ― Плюрализм и демократизм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой и с гражданами;

     ― Широкие возможности граждан активно и беспрепятственно участвовать в федеральных и региональных политических процессах;

     ― Соблюдение законности и конституционных прав означает строгое и неуклонное соблюдение федерацией и субъектами федерации, федеративными и всеми остальными органами и организациями обычных и конституционных законов как в отношении друг с другом, так и с гражданами и формируемыми ими партийными, профсоюзными и иными общественно- политическими органами и организациями.

     Главным вопросом любой федерации является разграничение компетенции между  союзом и субъектами федерации. От решения  этого вопроса зависит юридическое  положение государственных образований  и характер тех отношений, которые складываются между федерацией и ее членами. Как правило, эти отношения в самом основном определяются конституцией федерации или федеративными договорами. Поэтому в федерации реализуется либо конституционный, либо договорно-конституционный принцип.

     Практика  федеративных государств показывает, что вопрос полномочий федеральных  и местных органов решается на основе трех принципов:

     1) принцип исключительной компетенции  федерации, т.е. определение предметов  ведения, по которым только  она может принимать решения, издавать нормативные акты. Все остальные вопросы, не вошедшие в предмет ведения федерации, представляют собой предмет ведения (компетенции) субъектов федерации;

     2) принцип совместной компетенции,  т.е. установление одного и  того же перечня предметов ведения, как федерации, так и субъектов федерации. При совместной компетенции федеральные органы государственной власти по согласованию с органами власти субъектов федерации решают те вопросы, которые входят в предмет их ведения. Инициатива может исходить как от федеральных органов, так и от субъектов федерации. Процедура совместной компетенции может иметь разные формы, которые, как правило, устанавливаются в конституции и иных законах;

     3) принцип трех сфер полномочий, который предполагает установление федеральных полномочий, штатных, республиканских, земельных, кантональных и полномочий, отнесенных к совместной компетенции субъекта федерации и самой федерации.

     Следует обратить внимание на то, что в практике некоторых федеративных государств (например, России) появился и такой способ распределения компетенции между союзным государством и входящими в него субъектами федерации, как взаимное делегирование полномочий. Это делегирование как бы снимает вопрос о жесткой подчиненности субъекта федерации центру, свидетельствует о добровольности распределения компетенции.

     Для функционирования федерации в ее новых формах должно быть осуществлено четкое распределение полномочий между  федерацией и ее субъектами, установление и закрепление компетенции в  договорных основах федерации. Иначе под угрозой оказываются целостность и единство государства.

     Одним из сложных вопросов федерации является вопрос о праве наций на самоопределение  и выходе из состава федерации. Разумеется, вступление в федерацию должно быть делом добровольным. Отношения между субъектами федерации являются очень тесными, имеет место кооперация хозяйственных связей, допускается перелив финансовых средств одного субъекта федерации другому путем предоставления ему субсидий, дотаций и т.п. Поэтому одностороннее волеизъявление субъекта федерации по вопросу о его выходе не может устроить всех других членов федерации, поскольку при этом возможно нарушение их интересов и причинение им ущерба. В этом процессе необходимо дополнить волеизъявление субъекта федерации, поставившего вопрос о выходе из нее, согласием или утверждением со стороны федераций в целом. Иными словами, принцип наций на самоопределение не должен вести к нарушению целостности государства. На такой подход нацеливает и утверждение приоритета прав человека над правами наций, народов, переосмысление принципа права наций на самоопределение.

     Федерализм  преследует много целей, но все же главная из них - всестороннее обеспечение  процесса свободного развития различных  национальностей и народностей, принцип плюрализма и демократизма, гарантия прав и свобод граждан. 

     1.2. Федеративное устройство современной России

     При выборе оптимальной формы территориального устройства во время переходного  этапа необходимо учитывать исторический фактор. Российское государство было унитарным государством имперского типа, впоследствии федерацией, которая управлялась при этом из центра и характеризовалась строгой иерархией органов управления. В годы брежневского застоя впервые возник кризис унитаризма, в результате которого начинают формироваться новее идеи федерализма.

     Сегодня Российская Федерация является федеративным государством, которое идет по пути централизации, что выражается в  создании федеральных округов, изменении  способа формирования Совета Федерации, приведении регионального законодательства в соответствии с Конституцией Российской Федерации и т. д. Кроме того, до сих пор отсутствует сбалансированные отношения между центром и субъектами федерации.

     В российской конституционной практике указывается ряд проблем, связанных с формой территориального устройства в России. Анализ статей 5, 66, 68 Конституции России показывает, что субъекты Российской Федерации фактически неравноправны. Например, только республики именуются в тексте Основного закона государствами; учредительным документом республики является конституция, а иных субъектов – устав. Республики и автономии строятся по национальному признаку, однако только республики вправе вводить собственный государственный язык. Кроме того, современные проблемы федеративного устройства России связаны с большим размером территории государства, огромным количеством субъектов.

     Учитывая  опыт формирования и функционирования формы государственного устройства Российской Федерации в настоящем  или как он проявится в будущем, представляется важным обратить внимание на следующие тенденции:

     1. В условиях перехода от старой  формы государственного устройства  к новой модели федеральных  отношений наметилась тенденция  учета мирового опыта федерализма  и выработки оптимального пути  федерирования Российского государства.

     2. Сохранена тенденция перегруппировки  субъектов Российской Федерации  (в сторону увеличения либо  уменьшения).

     3. В настоящее время, в результате  сложной политической практики  – борьбы компромиссов, наработки  конкретного опыта, наметилась тенденция переосмысления федерализма в России. Формируется новая концепция "кооперативного федерализма".

     4. В Конституции Российской Федерации  в системе распределения полномочий  между центром и субъектами  федерации все более вырисовываются  тенденции субсидиарных взаимоотношений.

     5. Тенденции четкой и ясной структуризации  и правового оформления субъектов  Российской Федерации, форма государственного  устройства России, строительства  и функционирования ее правовой  системы, согласно которому Российская  Федерация как демократическое федеративное правовое государство состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов (ст. 1, ч. 1 и ст. 5, ч. 1 Конституции РФ).

     6. Выверены подходы к определению  понятия суверенитета.

     7. Наличие разнообразных форм национально-государственного  самоопределения (республики, автономная  область, автономные округа) породило  тенденцию максимального учета  национальных интересов Российского  общества в целом и составляющих  его народов. 
 
 

     1.3. Понятие и сущность бюджетной системы

     Бюджетное устройство – организационные принципы построения бюджетной системы, структура  бюджетной системы и взаимосвязь  бюджетов, т. е. межбюджетные отношения.

     Бюджетное устройство тесно связано с типом государственного устройства.

     Для унитарных государств характерна двухуровневая  бюджетная система - центральный  бюджет и обособленные местные бюджеты, для федеральных государств типична  трехуровневая система с обособленным статусом бюджетов всех уровней.

     Бюджетная система - основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность федерального бюджета РФ, бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов административно-территориальных единиц.[10]

     В качестве основополагающих принципов  построения бюджетной системы и бюджетного устройства закреплены принципы единства и самостоятельности бюджетов.

     Принцип единства – взаимодействие бюджетов всех уровней по линии доходов  путем распределения между бюджетами  регулирующих доходных источников, создания и частичного перераспределения целевых и региональных фондов.

     Самостоятельность бюджетов – право самостоятельного утверждения каждого из бюджетов соответствующим представительным органом власти , право определения  направлений использования и  расходования бюджетных средств, наличие собственных источников бюджетных доходов. 
Также к принципам построения бюджетной системы можно отнести принцип разграниченности доходов и расходов бюджета между уровнями бюджетной системы, принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов и внебюджетных фондов, принцип сбалансированности, принцип экономичности и эффективности использования бюджетных средств, принцип гласности, достоверности, адресности и целевого использования бюджетных средств.