Достоинства и недостатки

Федеральный закон  о техническом регулировании: достоинства  и недостатки  

ДОСТОИНСТВА И НЕДОСТАТКИ

Т.А. ГУСЕВА, Л.Е. ЧАПКЕВИЧ

Т.А. Гусева, кандидат юридических наук, адвокат.

Л.Е. Чапкевич, старший  преподаватель Орловского государственного технического университета.

Проект этого Закона поначалу вызвал сопротивление и  непонимание многих заинтересованных ведомств. В России на момент его  принятия существовали 57 федеральных  органов исполнительной власти, из которых 52 занимались контролем, надзором, установлением требований и проведением сертификации. Поэтому, чтобы внести законопроект на заседание правительства, необходимо было получить 52 визы. (Правда, получили всего 39.) Ни один закон не вызывал столь бурного обсуждения и столь противоположных оценок, как анализируемый: от восхищенных откликов до полного неприятия. Проект закона называли "радикальным", "чрезвычайно важным", "революционным", "имеющим исторические последствия" и сравнимым по воздействию на Россию в XXI в. с Конституцией РФ, принятой в 1993 г. В то же время представители отдельных министерств продолжают называть его "дамокловым мечом" для промышленности. Бывший глава Госстандарта Б. Алешин, комментируя ход обсуждения проекта Закона в Думе, признал: "Мы столкнулись с огромными проблемами, критика была подчас очень агрессивной".

Историю принятия Закона и предпосылки его появления  следует рассматривать в двух аспектах. Внутренний аспект - отказ  от нормирования со стороны министерств  и ведомств с целью облегчения деловой активности и снижения издержек. Внешний - вступление во Всемирную торговую организацию (ВТО) и принятие Россией на себя ряда международных обязательств (в том числе Соглашение по техническим барьерам в торговле - одно из 18 международных соглашений, приложенных к акту Уругвайского раунда многосторонних переговоров о торговле (1994 г.) и составляющих основу ВТО). В качестве основных барьеров в Соглашении указаны расхождение между собой законодательств разных стран, различие стандартов и несовпадение процедур проверки соответствия. Поэтому Соглашением предусмотрены следующие основные меры:

1) стандарты должны  носить рекомендательный характер, технические регламенты - обязательный. Технический регламент - это вариант  обязательного стандарта (до принятия  Закона все действующие в стране  стандарты были обязательными);

2) национальные стандарты  должны целиком или в определенной  их части соответствовать международным  (в развитых странах уровень  гармонизации стандартов, т.е. соответствия  их международным, составляет 50%, в России - около 35%);

3) в стандартах должны отражаться требования к эксплуатационным, а не конструктивным или описательным характеристикам.

Эти положения явились  основополагающими при разработке Федерального закона "О техническом  регулировании".

С принятием Закона в России начинается процесс создания четкой системы технического регулирования. Если раньше требования к продукции разрабатывались в различных ведомствах, которые выпускали множество зачастую дублирующих друг друга документов, то теперь техническое регулирование будет осуществляться на самом высоком уровне: все обязательные нормы к продукции, процессам производства будут прописаны в законах, указах Президента или постановлениях Правительства РФ. Основная цель Закона - обеспечить создание двухуровневой системы нормативных документов: технических регламентов, которые содержат обязательные требования, и добровольных стандартов.

Итак, Закон регулирует отношения, возникающие при установлении как обязательных требований, так  и добровольных правил и характеристик  в отношении продукции, процессов производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, выполнения работ или оказания услуг, а также по оценке соответствия. В терминологической части Закона введены некоторые новые понятия, ранее не применяемые российским законодательством.

"Технический регламент"  определен как документ, который  принят международным договором  Российской Федерации, ратифицированным  в порядке, установленном законодательством  Российской Федерации, или федеральным  законом, или указом Президента Российской Федерации, или постановлением Правительства Российской Федерации, и устанавливает обязательные для применения и исполнения требования к объектам технического регулирования (продукции, в том числе зданиям, строениям и сооружениям, процессам производства, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации).

Отдельным известным  терминам дана непривычная для российских специалистов трактовка. Так, "стандарт" определяется как документ, предназначенный  для добровольного использования (в советские времена несоблюдение стандартов предусматривало юридическую ответственность, вплоть до уголовной). С принятием Закона стандарты (даже государственные) утрачивают свою обязательную силу.

Исключительно важным представляется требование, согласно которому положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, касающиеся сферы применения рассматриваемого Закона в части контроля за соблюдением требований технических регламентов, применяются лишь в части, не противоречащей новому законодательству. За органами исполнительной власти оставлено право издавать в сфере технического регулирования только акты рекомендательного характера. Тем самым, по существу, прекращается практика ведомственного нормирования технических характеристик продукции и установления правил проверки соответствия, т.е. сертификации (напомним, что до принятия Закона монопольное право на подобное нормотворчество принадлежало Госстандарту России).

В Законе подробно изложены положения, касающиеся технических  регламентов, содержащие обязательные к исполнению требования. Технические регламенты принимаются в целях защиты жизни или здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества, охраны окружающей среды, жизни или здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение приобретателей. Принятие технических регламентов в иных целях не допускается.

Следует отметить, что  документы по техническому регулированию, включающие в себя обязательные требования, должны соответствовать уровню научного и материально-технического развития страны, национальной экономики. При этом техническое регулирование должно проводиться в соответствии со следующими принципами (ст. 3 Закона):

- применение единых  правил установления требований к продукции, процессам производства, эксплуатации, хранению, перевозки, реализации и утилизации, выполнению работ или оказанию услуг;

- независимость органов  по аккредитации и сертификации  от изготовителей, продавцов,  исполнителей и приобретателей;

- единые система  и правила аккредитации;

- единство правил  и методов исследований (испытаний)  и измерений при проведении  процедур обязательной оценки  соответствия;

- недопустимость  совмещения полномочий органа  государственного контроля (надзора) и органа по сертификации;

- недопустимость  совмещения одним органом полномочий  на аккредитацию и сертификацию;

- недопустимость  внебюджетного финансирования государственного  контроля (надзора) за соблюдением  требований технического регламента.

Основной целью принятия технических регламентов является установление минимально необходимых требований, обеспечивающих различные виды безопасности продукции и процессов (химическую, биологическую, ядерную и радиационную безопасность, взрывобезопасность и т.д.). Содержащиеся в технических регламентах обязательные требования к продукции и процессам являются исчерпывающими, имеют прямое действие на всей территории Российской Федерации и могут быть изменены только путем внесения изменений и дополнений в соответствующий технический регламент.

Технические регламенты делятся на общие и специальные. Требования общего технического регламента принимаются по вопросам безопасной эксплуатации и утилизации машин  и оборудования; безопасной эксплуатации зданий, строений, сооружений и безопасного использования прилегающих к ним территорий; электромагнитной совместимости, а также пожарной, экологической, ядерной, радиационной и биологической безопасности. Общие регламенты обязательны для применения и соблюдения в отношении любых видов продукции и процессов производства, эксплуатации, хранения и т.д. Специальные технические регламенты устанавливают требования только к тем отдельным видам продукции, процессам производства, минимально необходимый уровень безопасности которых не обеспечивается общими регламентами.

Механизм разработки технических регламентов становится более демократичным и гласным  в сравнении с действующим. Разработчиком  проекта технического регламента может  быть любое лицо. Законом предусмотрен обязательный порядок широкого обсуждения разрабатываемых норм. Так, требуется публикация уведомления о разработке проекта технического регламента, а затем и самого проекта. Законом предусмотрены публичное обсуждение проекта и учет при разработке окончательного варианта всех замечаний заинтересованных лиц.

Экспертиза проектов технических регламентов осуществляется компетентными экспертными комиссиями, в состав которых должны входить  представители федеральных органов  исполнительной власти, научных организаций, саморегулируемых организаций, общественных объединений предпринимателей и потребителей. Технический регламент может быть принят международным договором. В исключительных случаях, если необходимо незамедлительное принятие технического регламента, Президент Российской Федерации вправе утвердить технический регламент без его публичного обсуждения.

Основными целями вводимой добровольной стандартизации являются:

- повышение уровня  безопасности жизни или здоровья  граждан, имущества физических  или юридических лиц, государственного  или муниципального имущества, экологической безопасности, безопасности жизни или здоровья животных и растений и содействие соблюдению требований технических регламентов;

- повышение конкурентоспособности  продукции, работ и услуг;

- техническая и  информационная совместимость;

- взаимозаменяемость  продукции и др.

К документам в области  стандартизации Закон относит национальные стандарты (замена в терминологии "государственный  стандарт" на "национальный стандарт" подчеркивает его необязательный характер, но в то же время возможность его добровольного применения на всей территории Российской Федерации), правила стандартизации, общероссийские классификаторы технико-экономической и социальной информации, стандарты организаций.

Стандартизация в  соответствии с Законом осуществляется на основе добровольного применения стандартов, максимального учета при их разработке законных интересов заинтересованных лиц, применения международных стандартов как основы разработки национального стандарта, обеспечения условий для единообразного применения стандартов.

Национальный орган  по стандартизации утверждает и публикует  перечень национальных стандартов, которые  могут на добровольной основе применяться  для соблюдения требований технических  регламентов, а также разрабатывает  и утверждает программу разработки национальных стандартов и должен обеспечить ее доступность заинтересованным лицам для ознакомления. Правила разработки национальных стандартов аналогичны правилам разработки технических регламентов; при этом Закон учитывает различный правовой статус этих документов.

Наиболее значимым этапом всего процесса технического регулирования является "подтверждение  соответствия" - документальное удостоверение  соответствия продукции или процессов  требованиям технических регламентов, положениям стандартов или условиям договоров. Подтверждение соответствия разрабатывается и применяется равным образом и в равной мере ко всем изготовителям, исполнителям и продавцам продукции.

Закон предусматривает  две формы подтверждения соответствия:

- добровольную (в  форме добровольной сертификации); она проводится для установления соответствия национальным стандартам, стандартам организаций, системам добровольной сертификации, условиям договоров. Объектами добровольного подтверждения соответствия являются продукция, процессы, работы и услуги. Объекты, сертифицированные в системе добровольной сертификации, могут маркироваться знаком соответствия системы добровольной сертификации. Понятие "знак соответствия" в связи с принятием Закона приобретает новое значение: если раньше маркирование знаком соответствия являлось необходимым атрибутом подтверждения прохождения обязательной сертификации продукции, то с 1 июля 2003 г. этот знак служит для информирования потребителей о соответствии объекта сертификации требованиям системы добровольной сертификации или национальному стандарту. Принуждение к добровольному подтверждению соответствия не допускается;

- обязательную (в  форме декларирования соответствия  или обязательной сертификации). Обязательное подтверждение соответствия  проводится только в случаях, установленных соответствующим техническим регламентом, и исключительно на соответствие требованиям технического регламента. Формы и схемы обязательного подтверждения соответствия устанавливаются только техническим регламентом с учетом степени риска недостижения целей технического регламента. Объектом обязательного подтверждения соответствия может быть только продукция, выпускаемая в обращение на территории Российской Федерации. Продукция, прошедшая обязательное подтверждение соответствия, маркируется знаком обращения на рынке.