Цены и тарифная политика в ЖКХ

Как следует из таблицы, во многих районах уровень оплаты большинства жилищно-коммунальных услуг уже равен 100% от федерального стандарта или близок к нему.

В этих условиях возникла необходимость в усилении социальной защиты людей путем установления максимально допустимой доли собственных расходов граждан на оплату жилья и коммунальных услуг в совокупном семейном доходе. Указанным постановлением Правительства РФ, а также постановлением от 30 августа 2004 г. №444 определен переход к адресной финансовой поддержке граждан в виде субсидий при оплате жилья и коммунальных услуг. При оказании поддержки основным критерием является доля расходов на ЖКХ в совокупном доходе семьи: ее максимальный предел установлен в размере 22%.

Однако указанная максимально допустимая доля собственных расходов граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг в размере 22% семейного дохода относится не ко всей фактически занимаемой жилой площади. На самом деле, согласно ст. 159 Жилищного кодекса РФ, субсидии предоставляются гражданам в случае, если их расходы на оплату жилого помещения и коммунальных услуг, рассчитанные исходя из размера регионального стандарта нормативной площади жилого помещения, превышают величину, соответствующую максимально допустимой доле расходов граждан на оплату услуг ЖКХ в совокупном доходе семьи.

Размеры региональных стандартов нормативной площади жилого помещения, используемой для расчета субсидий, а также стоимости жилищно-коммунальных услуг, устанавливаются субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, и эти размеры существенно ниже фактически занимаемой жилой площади. К примеру, постановлением правительства Вологодской области утвержден стандарт социальной нормы общей площади жилья, применяемый для назначения субсидий по оплате жилья и коммунальных услуг. В частности, данный стандарт для отдельных квартир предусмотрен в размере:

- для одиноко проживающих граждан в однокомнатных квартирах - фактическая площадь квартиры;

- для одиноко проживающих граждан в двухкомнатных и более квартирах - 33 м2;

- для семьи из двух человек - 42 м2;

- для семьи из трех и более человек - 18 м2 на каждого члена семьи.

Таким образом, только в пределах социальной нормы площади жилья и нормативов потребления коммунальных услуг осуществляется оплата жилья и коммунальных услуг по ценам и тарифам, устанавливаемым менее 100% федерального стандарта предельной стоимости предоставляемых жилищно-коммунальных услуг.

Но есть серьезные основания утверждать, что после достижения 100% уровня платежей за жилье и коммунальные услуги от фактических затрат на эти услуги дальнейший рост тарифов и, соответственно, величины платежей населения не прекратится.

Во-первых, согласно материалам Минэкономразвития РФ, в ближайшие годы продолжится рост регулируемых государством тарифов на газ, электроэнергию, услуги железнодорожного транспорта и другую продукцию естественных монополий - на величину, превышающую показатель инфляции. В условиях неэффективности антимонопольного регулирования сохранится рост свободных цен на бензин и другие нефтепродукты, на металлопродукцию и т.п.

Во-вторых, согласно постановлению Правительства РФ планируется отменить практику установления различных по величине тарифов на услуги по водоснабжению, водоотведению, теплоснабжению, а также уничтожению, утилизации и захоронению твердых бытовых отходов в зависимости от групп потребителей. В настоящее время тарифы для населения, в частности на водоснабжение, в несколько раз ниже тарифов для промышленных предприятий, поэтому рост тарифов для населения продолжится.

В-третьих, на основании требований вступающего в силу с 1 января 2006 г. федерального закона "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса" все инвестиционные затраты организаций коммунального комплекса по модернизации и строительству инфрастуктуры перекладываются на потребителей в виде установления дополнительных надбавок к тарифам. В частности, согласно статье 3 данного закона расчеты потребителей за услуги по водоснабжению, водоотведению и очистке сточных вод, по утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов осуществляются исходя из суммы, включающей цену (тариф) для потребителей и надбавку к цене (тарифу) для потребителей. Согласно статье 19 закона, плата за коммунальные услуги для граждан - нанимателей и собственников жилых помещений - устанавливается в соответствии с жилищным законодательством Российской Федерации с учетом надбавок к ценам (тарифам) для потребителей, устанавливаемых в соответствии с настоящим федеральным законом.

В-четвертых, согласно Жилищному кодексу РФ, нормативы потребления жилищно-коммунальных услуг устанавливаются субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления. Величина данных нормативов определяется техническими параметрами жилых помещений и не может увеличиваться произвольно решениями органов власти. Тем не менее, в последние годы происходит существенный рост нормативов потребления жилищно-коммунальных услуг. К примеру, решением Вологодской городской Думы от 22 апреля 2004 г. №34 утверждены нормативы потребления по водоснабжению в размере 300 литров воды в сутки на 1 человека, а по теплоснабжению - 0,0267 Гкал на 1 кв. м общей площади жилья в месяц. Заметим, что предыдущим решением Вологодской городской Думы от 18 октября 2001 г. №372 были утверждены нормативы потребления по водоснабжению в размере 200 литров воды в сутки на 1 человека, а по теплоснабжению - в размере 0,0167 Гкал на 1 кв. м общей площади жилья в месяц. Следовательно, кроме роста тарифов на данные виды услуг произошло увеличение нормативов потребления по водоснабжению на 50%, а по теплоснабжению - на 60%.

Таким образом, можно сделать вывод о неизбежности дальнейшего роста тарифов уже после достижения 100% уровня платежей гражданами за жилье и коммунальные услуги от фактических затрат на эти услуги.

В этих условиях возникает вопрос о разработке механизма, который смягчил бы для населения процесс реформирования системы оплаты жилья и коммунальных услуг при переходе ЖКХ на режим безубыточного функционирования. По нашему мнению, если на предыдущем этапе функционирования ЖКХ увеличение затрат, покрываемых за счет платежей населения, происходило путем повышения тарифов на жилищно-коммунальные услуги, то на новом этапе целесообразно сосредоточить усилия на снижении издержек производителей этих услуг.

3. Система тарифного регулирования

Существующая система тарифного регулирования обеспечивает выполнение производственной и инвестиционной программ предприятий жилищно-коммунального хозяйства и формирование необходимого им объема финансовых ресурсов, но не стимулирует эти предприятия к снижению издержек. В то же время в нашей стране имеется множество резервов для снижения издержек. Так, отопление одного квадратного метра площади обходится в 80 л условного топлива в год, однако в Германии - 3 л, в Швеции, которая сопоставима с нами по климатическим условиям, - 14 л. Следовательно, затраты можно было бы уменьшить в четыре раза. Снижение издержек реально произвести и в других отраслях ЖКХ, например в водоснабжении. (В Великобритании потребление воды в сутки на человека составляет 120 л, а в России - 300 л.)

Многие специалисты считают необходимым предусмотреть механизм выявления заведомо необоснованных затрат как элемент процедуры тарифного регулирования. В частности, при принятии решения об установлении тарифов должны использоваться результаты комплексных обследований предприятий ЖКХ, включая проведение независимых экспертиз и проверок за счет бюджетных средств.

В настоящее время механизм выявления необоснованных затрат предусмотрен в Жилищном кодексе Российской Федерации. С целью социальной защиты населения в ходе изменения условий функционирования ЖКХ Правительство РФ приняло ряд постановлений, согласно которым осуществлять изменение цен и тарифов на оплату жилья и коммунальных услуг необходимо при условии обязательной реализации мероприятий, направленных на снижение издержек при оказании этих услуг.

В частности, пунктом 3 упомянутого выше постановления Правительства РФ "О федеральных стандартах оплаты жилья и коммунальных услуг и порядке возмещения расходов на капитальный ремонт жилья на 2005 год" предусмотрена обязанность органов местного самоуправления при установлении цен на содержание и ремонт жилья, а также тарифов на коммунальные услуги руководствоваться заключением независимой экспертизы.

Постановлением Правительства РФ от 17.02.04 № 89 (далее - Постановление №89) утверждены основы ценообразования в сфере жилищно-коммунального хозяйства. Это постановление - первый правовой акт федерального уровня за последние 15 лет, регулирующий деятельность по установлению тарифов на жилищно-коммунальные услуги. В данном документе утверждена методология проведения тарифной политики на услуги ЖКХ, синхронизирован процесс бюджетного планирования и процесс изменения тарифов, предусмотрена публичность процедуры утверждения тарифов. Важным является положение, определяющее критерии пересмотра тарифов на жилье и коммунальные услуги и вводящее понятие экономически обоснованных расходов, определен исчерпывающий состав затрат по каждому виду услуг, ограничивающий необоснованное включение непрофильных расходов в структуру тарифов для населения.

В документе сформулированы основные понятия и требования к независимой экспертизе экономически обоснованных расходов, учитываемых при расчете тарифов. Установлено, что цены на содержание, ремонт жилья, наем жилых помещений и тарифы на коммунальные услуги могут пересматриваться, как правило, не чаще одного раза в год одновременно с принятием решения об утверждении местного бюджета и только по результатам проведения независимой экспертизы.

Тем не менее, требования к содержанию экспертизы и к экспертной организации, на наш взгляд, существенно снизились. Согласно Постановлению №89, в настоящее время заключение независимой экспертизы должно содержать:

а) оценку экономической обоснованности расходов, приведенных в предложениях по установлению цен и тарифов;

б) оценку финансового состояния и уровня технического оснащения организации;

в) анализ экономической обоснованности величины прибыли, необходимой для функционирования и развития организации;

г) анализ качества работ и услуг, оказываемых организациями;

д) сравнительный анализ динамики расходов и величины прибыли по отношению к предыдущему расчетному периоду регулирования.

Ранее действовавшие правовые требования к содержанию экспертизы и к экспертной организации были существенно выше. Еще в 1998 г. Госстрой России постановлением "Об утверждении положения о проведении экспертизы экономически обоснованных тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых в оплате жилья и коммунальных услуг" утвердил положение о проведении экспертизы экономически обоснованных тарифов на товары, работы и услуги, учитываемых в оплате жилья и коммунальных услуг (далее - Положение). Важно также то обстоятельство, что данное постановление было согласовано с Минюстом России (22.10.98 №7018-СЮ).

Положение определило порядок проведения экспертизы экономического обоснования тарифов на товары, работы, услуги, учитываемых в оплате жилья и коммунальных услуг, при рассмотрении и утверждении соответствующих тарифов федеральными органами исполнительной власти по регулированию естественных монополий, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

В Положении были даны следующие определения основных понятий:

- экспертиза (проверка) - независимая вневедомственная финансовая и технологическая экспертиза факторов, влияющих на формирование тарифов, а также производственно-технологической и финансово-экономической информации, представляемой хозяйствующими субъектами в целях экономического обоснования тарифов в сфере регулируемой деятельности;

- экспертное заключение - документ, являющийся результатом проведенной независимой экспертной организацией экспертизы и имеющий юридическое значение в процедуре утверждения экономически обоснованных тарифов регулирующими органами для всех хозяйствующих субъектов, органов государственной власти и управления и органов местного самоуправления;

- экспертная организация - организация, осуществляющая деятельность по проведению независимых вневедомственных проверок специального назначения (аудиторские, технические, технологические, научные и иные организации).

Данное Положение установило систему требований к проведению проверки специального назначения хозяйствующих субъектов в соответствии с методологическими, организационными и правовыми особенностями ценообразования и тарифной политики в регулируемой деятельности.

Согласно Положению, экспертиза должна быть финансовой и технологической и в обязательном порядке содержать анализ факторов, влияющих на формирование тарифов. Критериями для экспертизы являются федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, общие нормативные правовые акты, принятые органами государственной власти и органами местного самоуправления, определяющие порядок ценообразования и тарифную политику по регулируемой деятельности, а также указания, инструкции, правила и нормы технической эксплуатации объектов и другие документы, обязательные для исполнения хозяйствующими субъектами.

Заключение экспертной организации в обязательном порядке должно содержать следующую информацию:

По финансовой экспертизе:

- описание методов экспертизы тарифов и оснований для их выбора;

- оценку достоверности финансовой информации, используемой при обосновании расчетной величины тарифов;