Бюджетные механизмы

Для самых важных социальных программ предусматривается открытое финансирование. В США к ним относятся только две круп­нейшие программы - помощь нуждающимся семьям с детьми (AFDC) и медицинская помощь нуждающимся (Medicaid). Доля федерально­го бюджета в расходах на "медикэйд" варьирует в пределах 50-83%, при этом размер гранта обратно пропорционален индексу налогового потенциала штата, рассчитываемому как отношение величины личных душевых доходов населения штата к среднему их уровню по стране.

Во многих странах используются целевые трансферты, которые спе­циально предназначены для развития "проблемных" территорий. Так, в Германии в 1995 г. введена в действие десятилетняя программа "Вос­становление Востока", согласно которой новые федеральные земли бу­дут ежегодно получать дополнительную помощь в размере 6,6 млрд. ма­рок на развитие хозяйственной инфраструктуры. Кроме того, на пери­од 1994-1998 гг. вводятся специальные трансферты в объеме 3,4 млрд. марок в год для испытывающих финансовые трудности земель Бремен и Саар. Помощь предназначена для погашения их кредитной задолжен­ности и оговорена строгими условиями оздоровления бюджетов.

Особенно широко данный метод применяется в развивающихся странах. Это связано с тем, что многим из них еще не доступны более тонкие инструменты горизонтального бюджетного выравнивания, или жe взятый курс на ускорение общеэкономического роста отодвигает на второй план задачи нивелирования региональных различий. Пакис­тан, в частности, ориентируется на использование системы целевых трансфертов. В нее входят: ежегодные фиксированные субвенции севе­ро-западным провинциям и Белуджистану; целевые дотации провинци­ям на экономическое развитие, строительство шоссейных дорог, нуж­ды образования, ликвидацию последствий стихийных бедствий; разо­вые индивидуальные дотации; инвестиционные трансферты по одоб­ренным центром проектам; трансферты по ежегодным планам разви­тия провинций. Однако по большинству трансфертов отсутствуют четкие критерии распределения, и выделяемые суммы могут сильно варьировать из-за дефицита средств в центральном бюджете.

Особые бюджетные режимы

Проблемы развития депрессивных и отсталых территорий нередко эффективнее решаются путем установления особых бюджетных режимов. Введение их обычно регламентируется общенациональными законами и предполагает наличие соответствующего бюджетного и налогового законодательства, а также специальных разделов права - договорного, контрактного, инвестиционного. Иногда практикуются индивидуально-договорные формы таких режимов, которые не имеют прочной правовой основы и подвержены частым пересмотрам.

Характер особого бюджетного режима, виды и набор налогово-бюджетных преференций зависят от правового и хозяйственного статуса получателя, причин и целей их введения. Особые бюджетные режимы могут распространяться как на территории, охватывающие целые регионы страны, так и на небольшие по площади административно-территориальные единицы (например, районы в городе). Есте­ственно, особые бюджетные режимы для них будут различными.

Особый бюджетный режим региона, субъекта федерации. Крупным регионам и территориям страны особые бюджетные режимы предоставляются только в исключительных случаях, обусловленных трудно разрешимыми политическими противоречиями, этническими и экономическими проблемами. Суть этих режимов - в расширенной бюджетной автономии региональных властей, больших полномочиях по налогообложению и финансированию расходов, более льготных условиях распределения доходов от сбора национально-региональных налогов. Местные власти также сохраняют права на получение общих и специальных трансфертов, нередко добиваясь при этом учета своих специфических интересов.

Так, филиппинские провинции Минданао и Кордильера получили особые бюджетные режимы вследствие восстания их мусульманского населения, потребовавшего отделения. Малайзия удержала в составе федерации два богатых природными ресурсами штата - Сабах и Саравак, предложив им особые налоговые режимы, включающие право на взимание таможенных пошлин и акцизов и сохранение в своих бюджетах суммы всех налогов, поступающих с их территорий. В Австралии статус самоуправления получили Северные территории, на которых в основном проживает коренное население с присущим ему образом и уровнем жизни. Это экономически отсталый район с еще не развитой промышленностью, для которого характерны также специфические демографические проблемы (в частно­сти, необычно молодой состав населения). Согласно Закону о самоуправлении, Северные территории получили право удерживать все собираемые налоги, делать займы и активно проводить свою бюджетную политику. Кроме того, они участвуют в распределении между австралийскими штатами общих и специальных бюджетных трансфертов. При этом в расчетах трансфертов учитываются особые условия Северных территорий (в частности, отдаленность, низкая плотность населения, относительно высокие доли в нем детей и молодежи и др.), повышающие их потребности в бюджетном финансировании.

Как показывает мировой опыт, в большинстве стран особым бюджетным режимом пользуется только ограниченное число регионов. Более широкое применение этого метода чревато такими нега­тивными последствиями, как сужение сферы государственного макроэкономического регулирования, обострение проблем вертикальной и горизонтальной несбалансированности бюджетной системы, усиле­ние тенденций к суверенизации территорий.

Примером служит Китай, широко использующий индивидуаль­но-договорные отношения между центром и регионами. В настоящее время многие процветающие провинции Китая по примеру Гуангдонга заключили с центральными органами власти индивидуальные со­глашения об одноканальной бюджетной системе, предполагающей перечисление фиксированной квоты их бюджетных доходов в цент­ральный бюджет. Хотя такие соглашения создали стимулы к повы­шению налоговой активности местных властей и улучшили их бюд­жетное положение, но при этом они привели к значительному сокра­щению притока доходов в центральную казну, создали проблему по­иска новых источников бюджетных доходов и ограничили возможно­сти центра влиять на хозяйственные процессы в регионах.

Особый локальный бюджетный режим. В большинстве стран метод особых бюджетных режимов активно используется примени­тельно к относительно небольшим территориям (часть региона, го­род, район в городе), на которых создаются экономические зоны. Зональная политика в индустриально развитых странах преимуще­ственно выступает инструментом сглаживания региональных разли­чий, подъема экономики отстающих и депрессивных территорий и в меньшей мере используется в целях внешнеэкономической экспан­сии. В развивающихся странах она направлена главным образом на создание анклавов экономического роста, которые должны способ­ствовать ускорению общеэкономического развития, интеграции в ми­ровое хозяйство, и в меньшей степени подчинена решению местных социально-экономических проблем.

Особенности хозяйственного режима, в которых функционируют зоны, определяются их типом и предназначением. Зоны различаются между собой прежде всего тем, сохраняются ли они в границах нацио­нальной таможенной территории или получают статус экстерриториаль­ности. В США и Великобритании используются оба варианта зон, которые создаются в соответствии с национальными законами о зонах.

Зоны, не имеющие статуса экстерриториальности, называются предпринимательскими. Статус предпринимательской зоны получа­ют территории (в основном районы в городах), отвечающие опреде­ленным критериям депрессивности и отсталости. В США такими кри­териями служат: уровни бедности и безработицы выше среднего, а также численность населения (не менее 4 тыс. жителей). В Великоб­ритании эти критерии четко не определены, что, как считается, дол­жно обеспечивать проведение более гибкой зональной политики. В обеих странах создание предпринимательских зон требует проведе­ния переговоров и заключения контракта между центральными и со­ответствующими местными органами власти. Первоначально централь­ными органами предлагается стандартный набор налогово-бюджет­ных льгот и стимулов для вновь образуемой предпринимательской зоны. В процессе переговоров он конкретизируется в связи с предло­жениями местных властей, касающихся размеров их собственных расходов в зоне. Масштабы компенсации центром расходов местного бюд­жета зависят от активности местных властей по выводу экономики территории из депрессивного состояния. В обеих странах льготы на­целены преимущественно на стимулирование мелкого и среднего предпринимательства (они предусматривают, в частности, временное освобождение или сокращение налогов, прежде всего на недвижи­мость и землю, субсидии по инвестициям в основные производственные фонды, расходам на НИОКР, на оплату труда и погашение кре­дита, ускоренную амортизацию оборудования вплоть до 100-процентного вычета расходов на покупку оборудования в первый год его функционирования). Но в отличие от Великобритании в США льготы также распространяются на население, проживающее в такой зоне. Граждане с низким уровнем дохода могут получить дополнительную помощь из федерального бюджета в виде ваучеров на оплату жилья, установления отрицательных ставок подоходного налога. В США пред­принимательские зоны могут образовываться в соответствии как с общенациональным законом, так и законами отдельных штатов. Мас­штабы льгот, которыми пользуются предпринимательские зоны шта­тов, определяются их бюджетными возможностями.

Зоны с экстерриториальным статусом, или специальные эконо­мические зоны (СЭЗ), получили в мире более широкое распространение, чем предпринимательские. Особенно успешно они функцио­нируют в новых индустриальных странах Юго-Восточной Азии, в Бразилии и Мексике. Обычно различают четыре основных типа СЭЗ: торговые, промышленно-производственные, технико-внедренческие и сервисные. Как и предпринимательские зоны, они чаще всего создаются в экономически отсталых и депрессивных регионах, но за исключением простейших (торговых) СЭЗ их роль выходит за пределы урегулирования местных проблем. Предполагается, что они станут точками, полюсами экономического роста, оказывающими мощное модернизирующее воздействие на сопредельные территории, целые отрасли национальной экономики, а также "воротами" страны в мировой рынок, обеспечат значительный приток иностранной валю­ты. Поэтому критериями для выбора места создания СЭЗ становят­ся: выгодное географическое положение; доступность факторов про­изводства (трудовых и материальных ресурсов) и наличие инфраструктуры; близость к международным торговым центрам и рынкам сбыта.

Развитие СЭЗ, ориентирующихся на иностранный капитал, тре­бует особенно благоприятного инвестиционного климата, создаваемого с помощью системы льгот: налогово-бюджетных, финансовых и административных. Для каждого типа СЭЗ характерен свой набор льгот и стимулов5. К самым распространенным налоговым преференциям относятся: полное освобождение от таможенных пошлин и других сборов импорта оборудования, сырья и компонентов, необходимых для организации производства; налоговые "каникулы" по уп­лате налога на прибыль иностранных инвесторов, а в последующем -пониженный уровень обложения; полное или частичное освобожде­ние юридических лиц от большинства других прямых и косвенных налогов; льготы по амортизационным списаниям. Большое значение имеют также финансовые стимулы: субсидии по кредитам и аренде, льготные тарифы на коммунальные услуги.

Инвесторы в относительно крупных многофункциональных СЭЗ пользуются налоговыми льготами по линии как центрального, так и местного бюджета. Это предполагает введение особого бюджетного режима для административно-территориальных единиц (города, реги­она), в пределах которых находятся зоны. Местные власти наделяются расширенными бюджетными и другими полномочиями. При совпаде­нии границ зоны с границами административно-территориальной еди­ницы, например, города, мэр последнего становится одновременно главой администрации зоны, а городской бюджет - бюджетом зоны. Администрация зоны напрямую подчиняется государственному ведом­ству в центре, контролирующему развитие этих зон.

Хотя производственные СЭЗ функционируют на принципах са­моокупаемости, это не исключает осуществления крупных инвести­ций из центра на строительство в них объектов инфраструктуры. На­пример, обустройство зон в Южной Корее производилось за счет цен­трального бюджета. СЭЗ "Масан" обошлась корейскому правитель­ству в 28 млн. долл., а "Ири" - в 5 млн. долл.

Кроме того, в целях ускорения создания зон местным властям может предоставляться такая бюджетная льгота, как временное удер­жание ими собираемых на их территории общенациональных и реги­ональных налогов. Центральные и региональные власти могут также частично компенсировать первоначальные потери в доходах местного бюджета от налоговых и прочих льгот, предоставляемых зональным предприятиям. Но, как показывает опыт успешно функционирую­щих зон, эти потери с лихвой окупаются поступлениями в их бюдже­ты в результате общей активизации инвестиционного и потребительс­кого спроса на их территориях.

Уроки мирового опыта для России

Обобщая опыт различных с точки зрения экономического разви­тия и государственного устройства зарубежных стран по подъему хо­зяйства "проблемных" территорий, можно выделить ряд аспектов, важных для выработки российской программы развития депрессив­ных и отсталых районов.

1. Как показывает мировая практика, наибольший эффект дос­тигается при комплексном использовании в этих целях различных бюджетных механизмов.

2. В России, где фактически каждый регион может рассматри­ваться как депрессивный или отсталый, особенно важно найти опти­мальное сочетание общенациональных и региональных интересов. Создавая систему бюджетной помощи территориям на данном этапе, очевидно, следует исходить из приоритетов стабилизации и ускоре­ния общеэкономического роста относительно выравнивания межреги­ональных различий. Это предполагает ббльшую ориентацию на бюд­жетную самостоятельность субъектов Федерации в решении их внут­ренних социально-экономических проблем.

3. Формируя новые бюджетные механизмы, важно следовать принципам открытости, "прозрачности" отношений между центром и отдельными территориями, ограничивая использование индивидуаль­но-договорных форм. В связи с этим особое значение имеет совер­шенствование нормативно-расчетных бюджетных методов.

4. Общий (выравнивающий) трансферт может стать полезным механизмом поддержки депрессивных и отсталых районов. Для этого используемые расчетные формулы трансфертов нуждающимся субъек­там Федерации должны точнее отражать их объективные бюджетные возможности и потребности. Может быть полезен также зарубежный опыт формирования отдельного фонда общего трансферта для "про­блемных" территорий.