Бюджетные механизмы

БЮДЖЕТНЫЕ МЕХАНИЗМЫ В МИРОВОЙ ПРАКТИКЕ РАЗВИТИЯ ДЕПРЕССИВНЫХ И ОТСТАЛЫХ РЕГИОНОВ

Основными причинами неравномерного развития и экономичес­кой отсталости отдельных регионов служат: продолжительные цик­лические кризисы перепроизводства, ломка производственной и хо­зяйственной структур, низкий уровень отраслевой диверсификации и зависимость от внешних рынков, в том числе зарубежных, несоответ­ствие факторов производства требованиям современной НТР, небла­гоприятные природные и климатические условия, экологические ка­тастрофы и стихийные бедствия, исторические и социокультурные особенности, связанные, в частности, с концентрацией коренного на­селения, неблагоприятные демографические тенденции (например, бы­строе сокращение численности населения).

Характер и острота проблемы в значительной мере определяют­ся общим уровнем экономического развития страны, ее исторически­ми и национальными особенностями. Более того, с переходом к каче­ственно новому этапу развития меняются и критерии отсталости. Так, в промышленно развитых странах до второй мировой войны к отста­ющим относили аграрные и горнодобывающие регионы. В 50-е годы таковыми считались регионы с преимущественной ориентацией на первичную переработку промышленного и сельскохозяйственного сырья, в 70-е годы - те, где были сосредоточены базовые отрасли промышленности (металлургия, автомобильная промышленность, энергетика), и в последние годы - регионы, медленно осваивающие наукоемкие и ресурсосберегающие технологии.

Различия в характере экономических проблем, с которыми стал­киваются те или иные регионы, обусловливают и разные подходы к их решению в зарубежных странах. Ими используется обширный ар­сенал прямых и косвенных средств государственного воздействия, среди которых важное место принадлежит специфическим бюджет­ным механизмам. Последние с определенной условностью можно под­разделить на две основные группы: нормативно-расчетные методы и особые бюджетные режимы.

В группу нормативно-расчетных методов входят разные виды трансфертов, получаемых бюджетами территорий из вышестоящего бюджета в соответствии и на условиях, закрепленных в национальных конституциях, бюджетных законах и нормативных актах государственных исполнительных органов.

Особые бюджетные режимы включают комплекс налогово-бюджетных мер, направленных на создание в депрессивных и отсталых районах благоприятного инвестиционного климата в целях активизации частного национального и привлечения иностранного капитала. Виды и состав используемых бюджетных инструментов зависят не только от специфики "проблемных" районов, но также и от таких важнейших факторов, как:

-национальная стратегия экономического развития (взят ли курс на достижение ускоренного развития или на обеспечение стабильных умеренных неинфляционных темпов экономического роста);

-тип национальной системы бюджетного федерализма (является ли данная страновая модель бюджетного федерализма децентрализованной, предполагающей расширенную автономию функционирования бюджетов разного уровня, или кооперативной, для которой характерны более тесные межбюджетные отношения1);

-              расклад политических сил в стране и их готовность к компромиссам (как относится общество к проблемам бюджетного донорства, оказания помощи депрессивным и отсталым территориям и какова степень свободы государственных органов в выборе бюджетных рычагов и маневрировании ими).

Нормативно-расчетные бюджетные методы

Важнейшим элементом нормативно-расчетных методов служат межбюджетные трансферты. Согласно определению, принятому в международной практике (которое используется, в частности, Постоянным комитетом Совета Европы по делам региональных и местных органов власти), трансферты (гранты) - это поступления финансовых средств из бюджетов одного уровня в бюджеты другого, кроме поступлений, выраженных в форме совместных (долевых) налогов и обычных ссуд. Беспроцентные ссуды со сроком погашения более 10 лет или с неустановленным сроком погашения рассматриваются как трансферты. Они помогают решать разнообразные задачи, важнейшими из которых являются:

-              сглаживание горизонтальных бюджетных различий, то есть обеспечение сбалансированности налогового потенциала отдельных регионов относительно их объективных потребностей в финансовых средствах, обусловленных выполняемыми функциями. При этом ставится задача выравнивания финансовых возможностей регионов предоставлять государственные услуги населению определенного стандартного (или минимально гарантированного) уровня независимо от места фактического проживания при относительно одинаковом уровне налогообложения. Эту задачу выполняет система общих (универсальных, или выравнивающих) трансфертов, аналогом которой в России служит система трансфертов финансовой поддержки нужда­ющихся и особо нуждающихся субъектов Федерации3;

- реализация национальных приоритетов в соответствии с приня­тыми различными социально-экономическими программами (образо­вания, здравоохранения, хозяйственной и транспортной инфраструк­туры, охраны окружающей среды и т.д.)'. В этих целях используется система целевых, или специальных, трансфертов3.

Для развития "проблемных" территорий во многих странах при­меняются обе трансфертные системы с той разницей, что в странах, придающих особое значение сглаживанию региональных социально-экономических различий и укреплению национально-государственно­го единства, общий трансферт используется чаще, чем в тех, которые ориентируются на ускорение общеэкономического роста и более де­централизованную систему государственного правления.

Общий (выравнивающий) трансферт. В рамках системы обще­го (выравнивающего) трансферта интересы депрессивных и отста­лых регионов учитываются путем:

- введения в расчетные формулы показателей общих и специфи­ческих бюджетных потребностей регионов;

- выделения части общего трансфертного фонда для оказания поддержки "проблемным" территориям;

- формирования специального фонда социально-экономического развития депрессивных и отсталых регионов.

В качестве примера первого варианта может служить опыт Японии, где в формуле выравнивающего трансферта делается попытка максимально учитывать объективные бюджетные потребности террито­рий4. Выравнивающий трансферт получает большинство японских префектур и муниципалитетов. Его величина определяется разницей между расчетными величинами их бюджетных потребностей и налогового потенциала. Максимальное приближение к реальным объективным потребностям территорий достигается путем составления модель­ных бюджетов (отдельно для префектуры и муниципалитета) и их «следующего корректирования с помощью коэффициентов модификации, отражающих экономическую, социальную, природно-климатическую и институциональную специфику регионального развития.

Для расчета величины выравнивающего трансферта большинство стран применяет менее сложные математические конструкции. В формулах используются прежде всего такие индикаторы бюджетных потребностей, как численность населения и показатель, обратный душе­вому доходу, а также специфические показатели отсталости или депрессивного состояния экономики региона, например: доля коренных жителей, уровень развития которых отстает от современного, в общей численности населения; удельный вес населения, живущего за чертой бедности; показатель, обратный объему душевого ВВП регионов.

Иногда рассчитываются совокупные индексы бюджетных потребностей. Так, в Португалии такой показатель применяется для распре­деления средств инвестиционного фонда муниципалитетов, финансирующего расходы на основной капитал хозяйственной и социальной инфраструктуры. Совокупные индексы инвестиционных бюджетных потребностей отдельных муниципалитетов рассчитываются как сред­ние геометрические индексов специфических бюджетных потребнос­тей (они включают: показатели, обратные величине непромышленно­го потребления электроэнергии и душевого потребления воды; удель­ный вес домов без ванных комнат; объем планируемого жилищного строительства; численность детей до 5 лет; численность лиц старше 65 лет; разницу между фактической и целевой обеспеченностью насе­ления врачами), взвешенных на основе удельного веса соответствую­щих статей капиталовложений в муниципальных инвестиционных бюд­жетах (электроэнергетика, водоснабжение и канализация, жилищное и дорожное строительство, детские учреждения и учреждения по об­служиванию престарелых, здравоохранение).

В формуле общего трансферта особое значение придается фак­торам развития в странах третьего мира (в том числе в новых индус­триальных государствах), имеющих огромную территорию, характе­ризующихся значительными межрегиональными различиями и стал­кивающихся со сложными этническими проблемами. К таким госу­дарствам следует отнести прежде всего Индию, широко применяю­щую разные виды общих трансфертов для решения региональных проблем. Так, трансферт, субсидирующий текущие расходы штатов, финансовым источником которого служит личный подоходный налог (85% сбора), распределяется между ними по формуле, учитывающей следующие факторы: разрыв в уровне среднедушевого дохода по срав­нению с более богатыми штатами (его доля в расчетной величине трансферта составляет 45%); численность населения штата (22,5%); степень отсталости (11,25%), которая определяется по числу членов зарегистрированных каст и племен и численности сельскохозяйствен­ных рабочих; показатель, обратный произведению среднедушевого личного дохода на численность населения (11,25%); вклад штата в общий объем налогового сбора за ряд лет (10%).

Финансовые потребности депрессивных и отсталых районов мо­гут учитываться и путем непосредственного выделения части вырав­нивающего фонда на их нужды. В этом отношении так же показате­лен опыт Индии. Наряду с общими трансфертами, субсидирующими текущие бюджетные расходы штатов, в Индии используется и инвес­тиционный общий трансферт, так называемые "плановые отчисле­ния". 10% его фонда резервируется за "штатами особой категории" (в число которых входит политически нестабильный Пенджаб), осталь­ное распределяется в следующих пропорциях: 60% - по численности населения; 10% - по показателю собираемости налогов; 20% - по сте­пени отсталости, измеряемой разрывом в уровне душевого дохода относительно среднего по стране. Дифференцированный подход при­меняется и при предоставлении этих финансовых средств: помощь самым бедным штатам на 90% осуществляется в виде субсидий и на 10% - в виде займов, тогда как для остальных штатов субсидии и займы распределяются в пропорции 3:7.

В некоторых странах при решении вопросов регионального раз­вития упор делается на формирование отдельных фондов общего (вы­равнивающего) трансферта "проблемных" территорий. Это характерно прежде всего для Германии, накопившей большой опыт использования таких трансфертов, получивших название "федеральные дополнительные отчисления". Данный метод использовался и в ее новых Восточных землях, которые из-за их специфики не могли быть сразу включены в систему бюджетного горизонтального выравнивания, действующую на остальной территории страны. В 1990-1994 гг. они получали финансовую помощь из специально созданного фонда "Немецкое единство". Ее общий объем за этот период составил 160,7 млрд. марок, из них 49,6 млрд. было выделено из бюджета федерации, , 16,1 млрд. - из бюджетов федеральных земель и 95 млрд. - в виде государственных займов на кредитном рынке. Федеральное правительство и власти старых земель в равной мере участвуют в погашении кредита. При этом платежи старых земель осуществляются в форме отказа в пользу федерации от части причитающейся им доли в сбope НДС. Средства фонда распределялись между Восточными землями пропорционально численности населения и поступали в их полное распоряжение с единственным условием передачи 40% сумм своим общинам для гарантии их финансового обеспечения.

Целевые (специальные) трансферты. В странах с децентрализованной системой управления и широкими бюджетными полномочиями региональных властей особенно важная роль в решении проблемы развития депрессивных и отсталых территорий принадлежит целевым (специальным) трансфертам. Основной объем таких транс­фертов приходится на финансовую помощь, идущую на развитие со­циальной и хозяйственной инфраструктуры, и субсидирование особых бюджетных потребностей прежде всего в средствах на погашение задолженности по кредитам территориальных властей.

Формирование системы целевых трансфертов во многом зависит от общего уровня экономического развития страны, характера ее межбюджетных отношений, степени разработанности бюджетного законодательства, а также от конкретных задач, решаемых с помощью этих трансфертов. Так, первые целевые бюджетные гранты (субсидии местным властям на поддержание правопорядка) были введены в Великобритании еще в 1835 г., и за полуторавековой период она накопила богатейший опыт применения формульных трансфертов.

Типичным примером страны, где региональные проблемы решаются преимущественно путем использования целевых трансфертов, служат США. В 1964-1966 гг. в период проведения политики "созидательного федерализма", нацеленной на строительство "великого общества", было введено 240 категорийных программ и соответствую­щих им специальных трансфертов. К 1981 г. их число возросло до 539, а в последующие годы, в основном в связи с группировкой в "блоковые" гранты, оно уменьшилось до примерно 400. Трудно переоценить значение программы строительства междуштатных шоссейных дорог в ликвидации отставания в развитии отдельных территорий и повышении общеэкономического потенциала США. Согласно этой программы, рассчитанной на 1956-1990 гг. (ее стоимость составила около 100 млрд. долл.), было построено 42,5 тыс. миль междуштатных автомобильных дорог. Федеральные трансферты покрыли 90% этих расходов. В сглаживании различий между штатами важную роль играли также программы детского питания, распределения талонов на питание, регионального развития Аппалачей.

В США применяются все основные виды специальных грантов: формульные, проектные, проектные формульные, гранты с открытым финансированием и особые гранты. Большинство целевых гран­тов носит характер закрытого финансирования с заданными верхни­ми пределами сумм, что обусловлено необходимостью ограничения роста федеральных расходов. Однако чтобы не ослабить стимулы властей штатов к наращиванию собственных бюджетных расходов, центральным органам приходится идти на значительное повышение своей доли в финансировании соответствующих видов затрат, умень­шая требования по встречному финансированию. В США доля феде­рального бюджета в специальных грантах достигает в среднем 80% и по многим программам (особенно по программам проектирования и строительства шоссейных дорог и мостов) считается завышенной.