Бюджетно налоговая политика

      Профицит  бюджета ведет к тому, что у  государства нет необходимости  брать займы для покрытия дефицита, отвлекая на себя средства с финансовых рынков. Наоборот, он позволяет правительству выплачивать старые долги, а также формировать финансовый резерв (с 2004г. – Стабилизационный фонд) для страхования от непредвиденных обстоятельств и будущих выплат по прежним займам.

      Очень непростым в этом смысле был 2003 г., когда только по внешним обязательствам предстояло выплатить примерно $17,5 млрд. В свое время министр финансов РФ А. Кудрин охарактеризовал бюджет этого года как весьма напряженный, сравнил его исполнение с переходом Суворова через Альпы.

      Однако  достигнутый в 2000-02 гг. бюджетный  профицит позволил правительству накопить некоторый финансовый резерв. Благодаря  ему, а также сверхвысоким мировым  ценам на нефть наша страна смогла успешно пройти пик платежей по внешнему долгу. Платежи по займам, наряду с выполнением бюджета существенно повысили доверие иностранных инвесторов к российской экономике.

      Проблемы, однако, остаются. Прежде всего, федеральный  бюджет по-прежнему сильно зависит от мировых цен на энергоносители: доходы от продажи нефти и газа дают до 40% бюджетных поступлений. В частности правительство рассчитало бюджет 2004 г., исходя из цены на нефть $20 за баррель. Такая цена обеспечит незначительный профицит бюджета. Но уже при незначительном падении цены ниже этой отметки неизбежен дефицит.

      Главное новшество бюджета 2004 г. – открытие стабилизационного фонда, в который  должны идти деньги, зарабатываемые на благоприятной внешнеэкономической  конъюнктуре. Его основное назначение – создать запас прочности на случай резкого падения мировых цен на нефть. Отличие стабилизационного фонда от прежде существовавшего финансового резерва состоит в наличии достаточно четких правил формирования и расходования.

      Еще недавно формирование бюджета вызывало острые споры. Депутаты Госдумы и ряд специалистов обвиняли правительство в том, что оно намеренно занижало будущие доходы, недооценивая размер ВВП, темп инфляции, мировые цены на нефть, налоговые сборы и т.д. По мнению критиков, правительство делало это для того, чтобы бесконтрольно распоряжаться фактически полученными дополнительными доходами. Весьма непрозрачным был финансовый резерв: никто не мог сказать, каков был размер, где он находился и как расходовался.

      Вызывает  сомнения, что нынешняя – по сути однопартийная – Дума сможет наладить общественный контроль за государственными финансами.

      В последние годы профицит государственного бюджета уменьшается. Если в 2001 г. он составлял 2,9% ВВП, то в 2002 г. снизился до 1,4% ВВП, примерно таким остался и в 2003 г., а в 2004 г. предусматривается в размере лишь 0,6% ВВП.

      Этот  факт нельзя считать однозначно негативным, поскольку бюджетный профицит отчасти  уменьшается благодаря сокращению налоговой нагрузки на экономику, что  должно стимулировать рост предпринимательской активности. Вызывает, однако, тревогу формирование расходной части бюджета. Высокие цены на нефть позволяют правительству не слишком заботиться о сокращении расходов. Если в 2001 г. бюджетные расходы составляли 14,8% ВВП, в т.ч. 12,2% - непроцентные расходы, то в 2002 г. они выросли (без учета трансфертов пенсионному фонду за счет единого социального налога) до 15,6% ВВП, из которых 13,6% ВВП составили непроцентные расходы (см. табл. 7-1).

      Отчасти повышенные расходы связаны с  необходимостью выплат по займам и осуществления экономических реформ, хотя в последнее время реформы по целому ряду важнейших направлений практически остановлены. В частности мало что сделано в области оптимизации бюджетных расходов. Фактически осталась не измененной система управления государственными финансами, полученная нами в наследство от СССР. Расходы включают в бюджет потому, что они были в бюджете прошлого года, а не потому, что деньги действительно необходимо потратить именно на данные цели. Несмотря на попытки правительства рассчитать бюджет не по аппетитам ведомств, а по целевым ориентирам, ведомствам все равно удается завышать свои плановые расходы. В результате, по оценкам специалистов, до трети бюджетных расходов являются необоснованными. Сохраняется набор чиновничьих льгот, дорогих и крайне неэффективных, сочетающихся с избыточной численностью чиновников. Тормозится военная реформа.

      Дополнительной  проблемой выступает рациональное использование выделенных средств. Эффективный бюджет не может быть построен без контроля за расходами бюджетополучателей. Бюджетный кодекс ввел в действие казначейскую систему исполнения бюджета. Последнее означает, что перевод денег бюджетополучателям производится не через уполномоченные банки, а через счета казначейства в местном отделении Центрального банка. Органы государственной власти выступают, тем самым, кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств. Теоретически это позволяет наладить контроль за целевым использованием общественных денег. Тем не менее, на практике выделенные средства зачастую не доходят до адресатов, распределяются за взятки, просто разворовываются. Распространенным явлением остаются поставки продукции для бюджетных нужд, осуществляемые без объявления конкурсов.

      С 2002 г. федеральные власти пытаются осуществить реформу бюджетных расходов. Ее суть состоит в переходе к планированию и финансированию бюджета на основе целевых программ с четкой формулировкой ожидаемых результатов во всех сферах. При этом бюджетополучатели обладают большей самостоятельностью в расходовании денег, одновременно неся полную ответственность за достигнутые результаты. Новая система так и называется: бюджетирование, ориентированное на результат (БОР). Фактически речь идет о внедрении системы корпоративного менеджмента в управлении государственными финансами, с той лишь разницей, что многие результаты в бюджетной сфере определяются не количественными, а качественными показателями.

      Разумность  предлагаемой реформы очевидна: трудно сомневаться в преимуществах  бюджетирования на основе целевых программ и ответственности за их выполнение перед традиционным бюджетированием «от достигнутого» в сочетании с безразличием бюджетополучателей к эффективному использованию выделенных им средств. Рискнем, однако, предположить, что на практике реформа трудно реализуема, если она будет проводиться исключительно сверху и не сопровождаться дебюрократизацией управления, общественным контролем за деятельностью чиновников.

      Экономисты  либерального направления видят  выход в решительном сокращении полномочий чиновников и государственных расходов. В частности, советник президента России А. Илларионов полагает предельно допустимым уровень непроцентных расходов в размере 12% ВВП. По расчетам бывшего министра экономики Е. Ясина прекращение практики «откатов» и проведение настоящих открытых конкурсов при закупках продукции для государственных нужд даст экономию бюджетных средств в размере 1,5-1,7% ВВП. Предполагается, что освободившиеся средства будут более эффективно использованы в частном секторе. 

      2. Налоги и налоговая система

      Налоги – это обязательные платежи, взимаемые государством с физических и юридических лиц на основе специального законодательства. Они выполняют следующие функции:

      - Фискальная функция. Налоги образуют  источник бюджетных доходов;

      - Функция перераспределения ресурсов  между отраслями. Налоги стимулируют  одни виды деятельности и ограничивают  другие;

      - Функция перераспределения доходов  между членами общества и достижения  «социальной справедливости». Люди  с высокими доходами платят  повышенные налоги, а наиболее бедные, напротив, получают субсидии.

      Один  из самых крупных экономистов  всех времен А. Смит еще в 18 в. сформулировал  основные принципы налогообложения:

      - Подданные государства должны  участвовать в содержании правительства  соответственно доходу, который они получают под его покровительством;

      - Налог должен быть точно определен  по сумме платежа, сроку и  способу уплаты;

      - Налог должен взиматься в такое  время и тем способом, когда  и как плательщику удобнее  всего оплатить его;

      - Налог должен быть разработан таким образом, чтобы он удерживал из кармана плательщика возможно меньше сверх того, что он приносит государству. В последнем случае речь идет о сокращении затрат, связанных со сбором налога.

      Налоги  делятся на прямые и косвенные. Прямой налог платится непосредственно из того источника, который им обложен (налог на прибыль, подоходный налог). Косвенным является налог, который вносят в казну одни лица, а фактически оплачивают другие. Примерами являются налог на добавленную стоимость и акцизы. Такие налоги платят продавцы, но фактически оплачивают покупатели, поскольку эти налоги увеличивают цены товаров.

      Современная налоговая система в России была сформирована в достаточно быстром  темпе, начиная с 1991 г. В качестве основной модели для подражания было избрано налогообложение в странах ЕС с их относительно высокой долей косвенных налогов, особенно НДС.

      В декабре 1991 г. ВС России принял пакет  налоговых законов, заложивший базу налоговой системы. В 1998-2000 гг. принят Налоговый кодекс – основной документ, регламентирующий построение налоговой системы в нашей стране.

      Первая  часть кодекса содержит описание налоговой системы, общие правила  по уплате налогов, перечень налогов, положения  о налоговых органах и т.д. Во второй части приведены конкретные механизмы взимания налогов.

      Существует  трехуровневая налоговая система: федеральные налоги, налоги субъектов  РФ (региональные налоги), местные налоги.

      Федеральными являются налоги, устанавливаемые Налоговым кодексом и обязательные к уплате на всей территории РФ. К ним относятся:

      - налог на добавленную стоимость;

      - акцизы на отдельные виды товаров  (услуг) и отдельные виды минерального  сырья; 

      - налог на прибыль (доход) организаций;

      - налог на доходы от капитала;

      - подоходный налог с физических  лиц;

      - единый социальный налог;

      - государственная пошлина;

      - таможенная пошлина и таможенные  сборы;

      - налог на добычу полезных ископаемых;

      - налог на дополнительный доход  от добычи углеводородов; 

      - сбор за право пользования  объектами животного мира и  водными биологическими ресурсами;

      - лесной налог;

      - водный налог;

      - экологический налог;

      - федеральные лицензионные сборы.

      Региональными признаются налоги, устанавливаемые Налоговым кодексом и законами субъектов РФ и обязательные к уплате на территориях соответствующих субъектов РФ.

      К ним относятся:

      - налог на имущество организаций;

      - налог на недвижимость;

      - дорожный налог;

      - транспортный налог;

      - налог с продаж;

      - налог на игорный бизнес;

      - региональные лицензионные сборы.

      Местными являются налоги, устанавливаемые Налоговым кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и обязательные к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. К ним относятся:

      - земельный налог;

      - налог на имущество физических  лиц;

      - налог на рекламу;

      - налог на наследование или  дарение;

      - местные лицензионные сборы.