Азаматтық құқықтарды жүзеге асыру және қорғаудың ерекшеліктері

Осы лауазымды бекіту идеясы кеңінен тарала бастады. Парламенттік өкілетті институтын бекіткен екінші ел болып Финляндия саналады. Омбудсмен  институты 1919 жылы бекітілді. Кейінірек бұл институт Данияда, Норвегияда, Жаңа Зеландияда, Францяда, Ұлыбританияда және т.б. елдерде құрылды. Омбудсмен институтын құру идеясы Еуропаны, Американың, зияның, Африканың көптеген елдерде кең тарды (унитарлы мемлекеттерде және федерацияларда).

Омбудсмен институтының қалыптасуына байланысты халықаралық  пікір сайыстар өткізуіне бастады. Бақылау жүйесі дамыған елдердің өзінде адамдардың және азаматтардың құқықтарын және еркіндіктерін жария  құқықтық қорғау құралдарының қажет екендігі байқалады. Сондықтан әкімшілік әділет жүйесі жақсы дамыған Франция елі 1973 жылы медиатор (Омбудсмен) лауазымын бекітті.

Тәжірибе көрсеткендей, бұл институтта деген қажеттілік мемлекеттегі институттар барлық бақылау  міндеттерін орындай алмаған кезде және азамат құқықтары әкімшілік билік тарапынан туындаған заң бұзушылықтан қосымша қорғау қажеттілігі туындаған кезде пайда болады. Мемлекеттік және әкімшілік қызметтер кеңеюі билік және азамат арасында қарама-қайшы мүдделер пайда болуына әкеп соқтырады. Осыған орай, мемлекеттік аппарат қызметкерлерінің саны көбейді, көптеген құқықтық нормалар шығарылды, әкімшілік соттарда істердің қаралуы көбейе түседі және т.б. Осыған байланысты азаматтар күн сайын әкімшілік және басқа бюрократиялық органдарының кері әсерлеріне тап болады. Сондықтан азаматтар наразы болып, мемлекетке сенімсіздік таныта бастайды. Сөйтіп мемлекеттің қоғам өмірінің барлық салаларына араласуына, қол сұғуына, әкімшілік аппараттың өсуіне байланысты (құқық негізінде қызмет етсе де, абайсыз азаматқа қысым жасауы мүмкін) Омбудсмен институтын конституциялық саяси жүйеге кіргізу өте маңызды болып саналады. Бұл процесті қазіргі кезде бірқатар елдерден көруге болады.

Қазақстанда  Омбудсмен  институты ешқашан да болған емес, тек қана оның жөнділігі туралы даулар болды. Жаңа конституциялық құрылысты қалыптастыру кезінде адамның құқықтары мен еркіндіктерін қорғаудың ескі құқықтық механизмдерін жетілдіру және жаңа құқықтық механизмдерін іздеу қажет болды. Осыған орай Қазақстан Республикасында Омбудсмен институтын құру идеясы пайда болды.

 Қазақстандағы Адам  құқықтары жөніндегі өкілетті  тұлға институтының құрылу жұмысын  төрт кезеңге бөлуге болады:

Бірінші кезең (1995-1996жж.) - Қазақстанда Адам құқықтары жөніндегі  өкілетті тұлға институтын құру идеясының пайда болуы және жүйелі дайындық қызметінің басталуы.

Екінші кезең (1997-2000 жж.) - Омбудсмен институтын қолдау үшін алғашқы арнайы шаралардың ұйымдастырылуы. Адам құқы жөніндегі комиссияның  және Біріккен Ұлттар Ұйымы дамыту бағдарламасының (ПРООН) Адам құқықтары жөніндегі өкілетті тұлғаның Қазақстанда құрылуына көмек көрсету туралы жобасын жасау және жүзеге асыру. Қазақстанда Омбудсмен институтын құру жөнінде халықаралық конференциялардың өткізілуі.

Үшінші кезең (2001-2002ж.ж.). Жұмыс тобының Адам құқықтары жөніндегі өкілетті тұлға туралы заң жобасын әзірлеуі. Заң жобасының Қазақстан Республикасының орталық мемлекеттік органдарында келісілуі.

Төртінші кезең (2002 жылғы  қыркүйек). «Қазақстан Республикасында  Адам құқықтары жөніндегі өкілетті тұлғаның лауазымын бекіту туралы» Президент Жарлығының шығуы.

Қазақстанда Омбудсмен  институтын құру идеясы алғаш рет  халықаралық семинарда айтылды. Бұл семинар 1995 жылы қаңтар айында Женева қаласында БҰҰ Жоғарғы Комиссары  басқармасымен өткізілді. Бұл семинарда  қазақстандық делегация Қазақстанда Омбудсмен институтын құру туралы айтты. Қазақстандық делегацияның Омбудсмен институтын құру туралы бастамасын семинар жұмысына қатысатын БҰҰ жүйесінің координаттары, Қазақстандағы БҰҰ даму бағдарламасының (ПРООН) өкілі Н.Рингроуз қолдады.

2002 жылы Қазақстан  Республикасы Президентінің «Адам  құқықтары жөніндегі өкілетті  тұлғаның лауазымын бекіту туралы»  Жарлық шықты. Осы Жарлыққа  сәйкес, Адам құқықтары жөніндегі  өкілетті тұлға өз құзыреті  шегінде адамның және азаматтың  бұзылған құқықтарын және еркіндіктерін қалпына келтіру шаралар қолдануға, адамның және азаматтың құқықтары мен еркіндіктерінің сақталуы үшін бақылауды жүзеге асыруға өкілеттіктер берілген лауазымды тұлға болып табылады. Өкілетті тұлға қазіргі таңдағы адамның және азаматтың құқықтары мен еркіндіктерін мемлекеттік қорғау құралдарын толықтырай түседі.

Париждік қағидаларға  сәйкес, Омбудсмен институты тәуелсіз болуы қажет, оның юрисдикциясы және өкілеттіктері нақты белгіленген  болу қажет, сонымен қатар ол басқа  органдармен, құқықты қорғайтын үкіметтік емес ұйымдармен қатынас жүргізетін, жедел және есеп беретін болу қажет. Омбудсмен лауазымы мемлекеттің жоғары лауазымдарына кіреді.

Кейбір қазақстандық ғалымдар былай дейді: егер парламентаризмнің  негізгі үлгілері тікелей немесе өкілетті демократия болатын болса, яғни қазіргі кезде болып табылған жағдайда парламенттік омбудсменнің өз құзыретін жүзеге асырылуы өкілеттік демократияның идеяларын жүзеге асыратыны болып саналады.

Қазақстан Республикасының  Конституциясында Адам құқықтары өкілетті тұлға қызметін реттейтін нормалары кездеспейді. Конституцияда көрсетілген Парламент палаталарының өкілеттіктері жеткілікті, яғни Парламент қазіргі Конституцияға сәйкес омбудсменді тағайындай алмайды. Осыған байланысты БҰҰ адам құқы жөніндегі орталығы былай деп түсіндіреді: «мекеме өз функцияларын еш кедергісіз жүзеге асыру үшін, яғни кез келген билік органдары және кез келген жеке субьект немесе мемлекеттік субьект мекеменің қызметіне араласуы үшін, мекемелерге әсері тимеуі үшін, мекеменің тәуелсіз заңды мәртебесі жоғары деңгейде болу керек. Бұл проблеманы шешу үшін осы мекемелерді парламентке немесе мемлекет басшысына тікелей бағындыру қажет».

Қазақстан Республикасы Президентінің «Адам құқықтары  жөніндегі өкілетті тұлға лауазымын  бекіту туралы» Жарлығы әлі қабылданбай тұрғанда, қазақстандық заң шығарушылардың алдында прокуратураның «жалпы қадағалау» функциясын омбудсменге беру қажет пе деген мәселе пайда болған. Кейбір елдерде прокуратура тек тергеу жұмыстарымен ғана айналысса, ал омбудсмен қадағалау функциясын жүзеге асырады. Бұрынғы кеңес елдерінің прокуратура органында заңдардың дәлме-дәл әрі біркелкі орындалуын қадағалауды жүзеге асыру функциясы сақталған, сондықтан осы елдердің заң шығарушылары прокуратураның қадағалау функцияларын омбудсманға беруді дұрыс деп бағаламады.

ТМД және Балтық елдері Польшаның  жолына түспеді. Польшада Бас прокурор, Жоғарғы сот төрағасы, Әділет министрі сияқты қадағалау наразыларын беруге омбудсманның да құқығы бар. Омбудсменнің құқықтық мәртебесін реттейтін Қазақстан Республикасының жаңа заңнамаға сәйкес, омбудсменге прокурордың қадағалау функциялары берілмеген. Адам құқықтары жөніндегі өкілетті тұлға адамдардың және азаматтардың арыздарын қарағаннан кейін, лауазымды тұлғаларға олардың әрекеті (әрекетсіздігі) нәтижесінде бұзылған арыз иесінің құқықтары мен еркіндіктерін қалпына келтіру үшін өзінің ұсыныстарын жіберуге құқылы. Лауазымды тұлға өкілетті тұлғаның ұсыныстарын келіп түскен күннен бастап 1 ай ішінде қарап, оның нәтижесін хабарлауға міндетті. Өкілетті тұлғаның ұсыныстарын қабыл алмаған лауазымды тұлға оның себебін түсіндіруге міндетті. Өкілетті тұлғаның ұсыныстарында арнайы шаралар көрсетіледі. Омбудсменнің ұсыныстары барлық мемлекеттерде жоғары бағаланады және қоғамдық резонансы бар. Билік үстіндегі барлық деңгейдегі шенеуніктер Омбудсменнің баяндамасында жарияланғанын қаламайды. Өркениетті елдерде егер шенеуніктер немесе ұйымдар адамның құқықтарын бұзатын жағдайда да, онда шенеуніктердің қызметінің өсуіне теріс әсер әкеледі, ал ұйымдар үшін беделі төмендейді.

Осыған байланысты Қазақстан  Республикасындағы кейбір мәселелерге  тоқтала кеткен жөн. Қазақстан қоғамдық демократия жолында туралы көптеген мемлекеттік құрылымдар, лауазымды  тұлғалар мемлекеттің әкімшілік  жүйесінің тобы бола отырып, қызметтерін  жүзеге асыру кезінде жеке адамның басымдылығы туралы Конституциялық норманы толық және әрдайым есте сақтау қажеттілігін біле бермейді. Сол себепті, адамның құқықтарын бұзған шенеунік жауапкершілікке тартылмауын ойлайды. Біздің заң шығарушы орган омбудсмен қызметінің құқықтық реттелуінің халықаралық стандартын ескере отырып, ұлттық заңдарда омбудсмен ұсыныстарының орындалу кепілдіктерін көрсету қажет. Омбудсменнің ұсыныстарын  орындаудан жалтарған лауазымды тұлғалардың жауапкершіліктері әкімшілік, еңбектік және қылмыстық кодекстерінде көрсетілуі мүмкін. Қазіргі кезде Қазақстанда Омбудсмен  институтының ықпалы дамыған елдердегілермен салыстырғанда төмен. Сондықтан оның беделін күшейту үшін кепілдіктерді қамтамасыз ету қажет. Мысалы, Ресей Федерациясының заңдары бойынша омбутсменнің қызметіне араласқан үшін заңды жауапкершілік көрсетілген. РКФСР Әкімшілік құқық бұзушылық кодексінің 165-бабына сәйкес («Ресей Федерациясында адам құқы жөніндегі өкілетті тұлғаның қызметіне кедергі келтіру») өкілетті тұлғаның шешіміне әсер ету мақсатында оның қызметіне араласқан үшін және «Ресей Федерациясының Адам құқықтары жөніндегі өкілетті тұлға лауазымын бекіту туралы» федералдық Конституциялық заңда бекітілген міндеттерді лауазымды тұлғалар орындамаған жағдайда, сондай-ақ, өкілетті тұлғаның қызметіне басқа да жолдармен кедергі келтірген жағдайда жүз еселенген жалақы мөлшерінде айыппұл салынады. Бұл норма Ресей Федерациясының Әкімшілік құқық бұзушылық кодексінің жаңа жобасында да көрсетілген (17.2бап), бірақ та кодекстің жаңа жобаларында айыппұл санкциясы біршама төмендетілген.

Барлық мемлекеттердегі  омбудсмендер формальды заңды бақылау  жүйесіне кіретін болса да, өз функцияларын формальды емес түрде орындайды. Адамдар үшін омбудсменнің жұмысының  әдісі түсінікті, қарапайым және тегін. Азаматтардың құқықтары мен еркіндіктерін қорғайтын басқа органдардың қызметтерімен салыстырғанда, омбудсменнің қызметі демократиялық болып саналады.

Омбудсмен бұқаралық  ақпарат құралдары арқылы мемлекеттік  басқару органдарының заңдарды бұзғандығы туралы жариялап, азаматтардың бұзылған құқықтарын қалпына келтіру үшін осы органдарға ұсыныстарды жібереді. Осыдан Омбудсмен институтының ақпараттық-тәрбиелеу функциясын көруге болады.

Азаматтардың құқықтары  бұзылатын салаларда өзекті мәселе мен тенденцияларды талдау және айқындау, сонымен қоса заңдарды өзгерту немесе жаңа заң актілерін қабылдау туралы парламентке ұсыныстар енгізу құқығы омбудсмен қызметінің маңызды функциясы болып табылады. Осы функциялар омбудсменнің позициясын күшейтеді. Сонымен қатар омбудсмен реформалардың жүргізілуіне бастамашылық жасай отырып, заң жобасын дайындау жұмыстарын жүзеге асырады.

Ресейде омбудсменге  заң жобасын дайындау құқығы берілмеген. Сондықтан Ресейдің көптеген ғалымдары  омбудсменнің құқықшығармашылыққа  ықпал тигізуіне адамның құқықтары саласында өзгерістерге (реформаларға) бастамашылық жасауына мүмкіндік туғызу қажет деп көрсетті. Азаматтардың арыздарын қарау өкілетті тұлғаның бақылау функциясын жүзеге асырудың әдісі болып саналады. Өкілетті тұлға арызды қарауға алған кезде:

1. Арыз иесіне құқықтарды және еркіндіктерді қорғау әдістерін, құралдарын түсіндіруге;

2. Азаматтардың арызындағы  мәселелерді шешуге құзыреті  бар тиісті органдарға арыз  иелерінің арыздарын жіберуге  құқылы.

Омбудсмен арызды қарау  кезінде әрекеттері немесе шешімдері  шағындалатын органдарға немесе лауазымды тұлғаға тексеру процесі уақытында айқындалатын мәселе бойынша олардың өз түсіндірмелерін беруіне мүмкіндік туғызуға міндетті. Өкілетті тұлға мүддені екі тарапты да тыңдауға міндетті. Азамат оған ұсынылатын түсіндірмелермен таныстырылуы мүмкін.

Азаматтың арызын қарау  мерзімі заңда бекітілмеген, себебі өкілетті тұлғаның қызметі спецификалық сипатқа ие. Арызда көрсетілген мәселенің  дұрыс шешілуі, кей жағдайда, заңға  өзгерістерді енгізуге және т.б. жағдайларға  байланысты.

Сонымен қатар Омбудсмен  институтын құру кезінде кейбір проблемалар  да кездеседі.

Біріншіден, Қазақстанда  Омбудсменді қызметке Президент  тағайындайды және қызметінен босатады.

Екіншіден, Омбудсменнің қызметін мемлекеттік мекеме болып  табылатын адам құқы жөніндегі Ұлттық орталық қамтамасыз етеді. Ұлттық орталық өкілетті тұлғаның қызметін ақпараттық-талдау, ұйымдастыру-құқықтық және т.б. жағынан қамтамасыз етеді. Ұлттық орталықтың қызметкерлері мемлекеттік қызметкерлер болып табылады, олар өз қызметкерлерін мемлекеттік қызмет туралы заңға сәйкес жүзеге асырады. Бұл жерде олардың атқарушы органдарымен тығыз жанасуы байқалады. Ал бұл омбудсман қызметіне ықпал етудің бірден-бір белгісі болып табылады. Ресей заңдары бойынша кеңес беру және талдау жүргізу функцияларын жүзеге асыратын өкілетті тұлға аппаратын құруға рұқсат етіледі, бірақ та, бұл аппаратты Қазақстан секілді ұлттық ведомстволардың деңгейіне көтермейді.

Кейінірек адам құқықтарының жаппай және өрескел бұзылатын салаларында  мамандандырылған Өкілетті тұлға институттын құру үлкен маңызға ие. Мысалы, балалар құқықтары, әскери қызметкерлердің құқықтары, босқындар және мәжбүрліктен қоныс аударғандардың құқықтары, құқық қорғау органдарының қызметіне және пенитенцияарлық жүйе мекемелерінің қызметіне бақылау жүргізу үшін мамандандырылған омбудсмендер институтын құру. Бірқатар шет елдерде мамандандырылған өкілетті тұлға институты нәтижелі жұмыс істеп жатыр.

2006 жылы Қазақстан  Республикасы Парламенті Мәжілісі  омбудсменнің өкілеттіктерін кеңейту  жөнінде бірқатар заңдарға түзетулер енгізуді мақұлдады. 2006 жылы 17 мамырда Мәжілістің пленарлы отырысында депутаттар бірінші және екінші оқылымда «Адам құқықтары жөніндегі өкілетті тұлғаның қызметін қамтамасыз ету жөніндегі кейбір заң актілеріне толықтырулар енгізу туралы заңның жобасын мақұлдады. Омбудсмен Б.Байқадамовтың айтуы бойынша заңның жобасында Адам құқықтары жөніндегі өкілетті тұлғаның құқық қорғау өкілеттіктері кеңейтілген. Заңның жобасына сәйкес омбудсмен адамның бұзылған құқықтарын және еркіндіктерін қорғау үшін сот ісіне қатысуға құқылы және заңды күшіне енген сот қаулыларын, ұйғарымдарын, үкімдерін, шешімдерін тексеру туралы өтінішін сотқа және прокуратураға беруге құқығы бар. 2006 жылы 8 маусымда Парламент Мәжілісі жіберген заң жобасы Сенатта мақұлданды.

Бірақ та кейбір қазақстандық мамандар заң жобасының нормаларын сынға алды. Осыған байланысты Қазақстан Республикасы Бас прокуроры аппаратының басшысы С. Темірболатов былай дейді: «Жалпы заңның жобасын мақұлдауға болады. Бірақ та заң жобасының кейбір нормалары қазіргі қолданылатын іс-жүргізу заңнамасына қайшы келеді. Өкілетті тұлғаның құқықтарын сот процесіне қатысушыларының, яғни Қылмыстық іс жүргізу кодексінің 7-бабында белгіленген талапкердің, жауапкердің, мемлекеттік айыпталушыларының, тергеушілерінің құқықтарымен теңестіруді ұсынып отыр. Заң шығарушы өкілетті тұлғаны сот процесіне қатыстыруды ұсынады, демек осы жағдайда омбудсменге сот ісі бойынша өз ойын айтуға құқығы беріледі, ол іс материалдарымен, сот отырысының хаттамасымен таныса алады және жазбаша ескертпе бере алады».