Анализ проблем регулирования экономического развития Амурской области

2. АНАЛИЗ  ПРОБЛЕМ РЕГУЛИРОВАНИЯ ЭКОНОМИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ АМУРСКОЙ ОБЛАСТИ    

                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                                       2.1 Несовершенство нормативно правовой базы Амурской области

     Несовершенство  нормативно правовой базы Амурской области, как и других регионов РФ, прежде всего связано с несоответствием с Законодательством РФ.          Следует отметить, что процесс приведения в соответствие законодательной базы, в частности Амурской области, проходил сложно и противоречиво. Из 1100 законов, положений Амурской области, уставов области на начало 1997 г. то есть на момент принятия устава Амурской области было приведено в соответствие 1089. Оставалось 11 нормативно-правовых актов.            Реформа по укреплению вертикали власти, начатая Президентом РФ, по проблемам формирования единого правового поля в стране, коснулась практически всех субъектов Федерации. В Амурской области после соответствующего анализа всего массива принятых нормативных актов выяснилось, что 38 из них не соответствуют федеральному законодательству и противоречат положениям Конституции Российской Федерации. Особенно много несоответствий выявлено было в Уставе Амурской области. Однако следует отметить, что руководство области, понимая несовершенство областного Основного закона, начало разработку нового проекта Устава задолго до создания федеральных округов в России. Поэтому после его принятия в новом виде Законодательным Собранием 20 ноября 2000г. практически все несоответствия были устранены.     Большинство несоответствий в законодательных, нормативных актах устранены решениями Законодательного Собрания и распоряжениями главы администрации области.

     В России проведена большая работа по приведению в соответствие законов  субъектов Федерации с Конституцией РФ и федеральными законами. Хотя инициативы федерального Центра, стремящегося унифицировать свои взаимоотношения с регионами, вызвали негативную реакцию политической элиты в ряде республик, не готовых отказаться от дополнительных полномочий, полученных при заключении договоров Центр – субъект Федерации, вместе с тем, несомненно то, что создание единого правового поля будет способствовать укреплению целостности России.    Проводимая в соответствии с федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 реформа местного самоуправления (МСУ) с 01.01.2006 года повлекло за собой соответствующие изменения в Налоговом кодексе. Результатом баталий за налогооблагаемую базу стал уход транспортного налога с местного уровня (как предполагалось при принятии №131-ФЗ) на региональный уровень. Большой блок проблем это несовершенство нормативно-правовой базы реформирования МСУ.¹²           Основные проблемы  связаны с:

• асинхронным реформированием налоговой системы и органов МСУ;
• постоянным ростом перечня вопросов местного значения без соответствующего их финансового обеспечения;
• сложностью бюджетного устройства МСУ согласно №131-ФЗ.

     Наиболее  весомая часть доходов местных  бюджетов это отчисления от налога на доходы физических лиц, они составляют в среднем по стране 40% от общего объёма доходов муниципалов. Однако, на протяжении 3-х последующих лет после принятия №131-ФЗ происходит абсолютное уменьшение норматива отчисления этого налога в местные бюджеты.

     Сильно  уменьшает доходы поселенческого уровня МСУ закон  №101-ФЗ от 21.07.2005. Этот закон определяет уплату ЕНВД (единый налог на вмененный доход) по месту осуществления деятельности налогоплательщика, а не по месту жительства как было ранее. Несомненно,  это упрощает налоговое администрирование, но практически означает, что наиболее экономически активная часть населения сельских и городских поселений будет уплачивать налоги в бюджеты близлежащих крупных городов и районных центров.

     Следующая проблема - расширение перечня вопросов местного значения (смотрите таблицу 1).

Таблица 1 – Перечни вопросов местного значения

     В феврале – марте 2006 года большинство  субъектов РФ (в том числе и Амурская область) своими законодательными актами внесли поправки в региональные законы, соответственно расширив перечень вопросов местного значения. Вопрос финансового обеспечения новых полномочий остался за кадром.

     Впрочем, определенный прогресс в этом вопросе  наблюдается. Пунктом 10 ст.154 закона №122-ФЗ принятого в августе 2004 года на администрации сельских поселений была возложена  обязанность ведения первичного воинского учета, а постановлением Правительства РФ №766 от 14.12.2005 определен порядок финансирования этих полномочий.

     Отдельной проблемой является бюджетное устройство МСУ определяемое №131-ФЗ (смотрите рисунок 1).

     Учитывая  уровень муниципальных кадров, такая  организация бюджета МСУ является достаточно сложной для практического  применения. Работа со специалистами финансовых и экономических подразделений муниципальных администраций, особенно на поселенческом уровне, показывает, что существует гигантский разрыв между существующим уровнем бюджетного устройства муниципального образования, ещё вчера находившегося на смете, и требованиями к его бюджетному устройству, которые предъявляются №131-ФЗ. Формирование на уровне муниципального района фондов финансовой поддержки поселений и выравнивания бюджетной обеспеченности является белым пятном для большинства специалистов, даже при наличии принятой на региональном уровне методики, а понятие «отрицательный трансферт» совсем из области научной фантастики. 

          Возможно, это проблема могла быть решена в течение нескольких лет переподготовкой кадров, но уверенности  в жизнеспособности выбранной модели бюджетного устройства МСУ нет. Более рациональным решением представляется данное субъектам РФ право полной или частичной замены дотаций из региональных фондов поддержки местного самоуправления дополнительными (дифференцированными) нормативами отчислений в местные бюджеты от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, что значительно упрощает бюджетное устройство МСУ.

Рисунок 1 – Консолидированный бюджет муниципального района  

    У рассматриваемой проблемы есть ещё  один аспект. Отрезая муниципальные  образования через сложную систему  перераспределяющих и выравнивающих  фондов от большинства собираемых на данной территории налогов, тем самым снижается интерес органов МСУ к развитию налоговой базы этих налогов. Заниматься социально-экономическим развитием территории, привлекать инвесторов, способствовать развитию производства и увеличению рабочих мест становится невыгодно. Все результаты роста, в первую очередь – это налог на прибыль, уйдут в федеральный и региональный бюджеты, а это порождает иждивенческие настроения.¹³

      Что касается несовершенства нормативно правовой базы налогового законодательства Амурской области, как впрочем, и налогового законодательства РФ, здесь так же наблюдаются большие недостатки.   Первая группа проблем - это совершенствование понятийного аппарата.   Известно, насколько некорректны определения понятий, данные  в действующем Законе “Об основах налоговой системы Российской Федерации”.  В статье 2 этого закона таким разным понятиям как налог, сбор, пошлина, другой платеж дается одно общее определение, что противоречит  правилам  элементарной  логики. Определение понятия “плательщик налога” неполно. А определение объекта налогообложения дано путем перечисления  возможных  объектов без выделения общих признаков, присущих этому явлению. Следует подчеркнуть, что в необходимости определения этих понятий, нет никакой схоластики, она диктуется сугубо практическими целями.     Определить понятия “налог” и “сбор”, адекватно отразив в определении их существенные признаки,  -  значит  выявить категории обязательных   платежей,   входящих  в  налоговую систему, уяснить компетенцию государственных органов и  органов местного самоуправления в области установления и взимания такого рода платежей,  отграничить налоги и сборы  от других обязательных  взносов в доход государства,  например некоторых видов имущественных санкций.        Если правительство определяет налогооблагаемую базу по налогу на прибыль банков и страховых организаций,  т.  е.  по существу определяет размер налога, то этим нарушается один из основных  принципов  налогового  права: установление  налогов суть прерогатива законодательного органа. И уже  совершенно  недопустимым  является  положение, когда противоречия,  пробелы и неточности в налоговом законодательстве “устраняются” разъяснениями  Госналогслужбы  и Минфина России.  Налицо подмена закона правовыми суррогатами, ведущая к беззаконию,  нестабильности,  необозримости и размытости информативно-правовой базы налогообложения.  Это явление, к сожалению, неотъемлемая часть экономической жизни нашей страны сегодня.           Вместе с тем следует отдавать себе отчет  в  том,  что необходимость  издания авторитетных правоприменительных актов по налогам существует. Она объективно обусловлена тем, что налогообложение в России еще находится в стадии становления,  а сами налоговые законы  носят  рамочный  характер, подчас представляют собой каркас дома с возведенными стенами, но без отделочных работ и установки оборудования.¹⁴

          Еще один метод регулирования  экономики Амурской области –  это государственный заказ, здесь  так же существует ряд проблем.

В связи с тем, что до настоящего времени, достаточно большой круг вопросов, возникающих при размещении государственного заказа в Амурской области, не урегулирован законодательством, в данной области имеются четко обозначенные и явные пробелы, часто являющиеся причиной последующих жалоб со стороны участников размещения заказа, не редко перетекающих в судебные споры и длительные тяжбы, для решения данных проблем приходится прибегать к гражданскому праву и конкретно Гражданскому кодексу Российской Федерации. Но при решении проблем связанных с образовавшимися пробелами в законодательстве с применением норм права по аналогии, не редко государственные заказчики не находят понимания со стороны контролирующих органов, а порой и Уполномоченного органа.  Поставленные перед выбором размещения государственного заказа вопреки всему или отмены объявленных торгов, но при этом с возможным последующим не выполнением государственного задания и, своих основных функций как органа исполнительной власти, государственные заказчики очень часто остаются виновными в любом случае. Во-первых, наложение административных штрафов, по своим размерам, превышающим ежемесячный доход среднего государственного служащего, не являющегося руководителем, во-вторых возможность явится прямым участником судебных разбирательств по итогам размещенного заказа, причем с возможным наказанием, в случае отрицательного решения суда, приводит к тому, что весьма грамотные и знающие проблематику люди уходят из сферы размещения государственного заказа, за ее неудобность и не благодарность, а новые неопытные люди создают новые проблемы. Отношения по размещению государственного заказа и стадии его реализации, находятся в сфере действия гражданского права. К этой же отрасли права относятся и отношения по исполнению государственных контрактов, заключенных по итогам размещения государственного заказа.             В связи с тем, что Федеральный закон 94-ФЗ, в некоторых аспектах применения, вступает в противоречие не только с Гражданским кодексом РФ, но и Бюджетным кодексом РФ, а также затрагивает и Трудовой кодекс РФ, поэтому в него вносились изменения уже порядке 19 раз. Несмотря на это, поспешность принятия данного Федерального закона, повлекла за собой ряд последствий.¹⁵           Если говорить о Гражданском кодексе РФ, то здесь как уже было сказано ранее, во-первых, глава посвященная проведению торгов явно не идентична по своим правовым последствиям Федеральному закону 94-ФЗ, а во-вторых применение норм права по аналогии, не приветствуется контролирующими органами и не всегда возможно применить на практике. 
Переходя к Бюджетному кодексу РФ, следует заметить, что вносимые в него изменения, вступившие в законную силу с 1.01.2008 не помогли решить проблемы не соответствия действующего бюджетного процесса, порядку расходования бюджетных средств, предусмотренному Федеральным законом 94-ФЗ, путем проведения торгов (запроса котировок) и последующего заключения государственного контракта (порядку оплаты по нему). Самыми злободневными, являются проблемы, возникающие при заключении долгосрочных контрактов (более чем на год, причем бюджетный год), по итогам проведенных торгов. Немного легче стало после вступления в силу постановления Правительства Российской Федерации от 29.12.2007 N 978. Но все равно, до сих пор, все проблемы не сняты и определить на какие точно виды работ можно заключать долгосрочные контракты, весьма проблематично. Также, очень серьезно стоит проблема самого понятия бюджетного года, определяемого в соответствии с Бюджетным кодексом РФ, так как проведение торгов и заключение государственных контрактов, в соответствии с Федеральным законом 94-ФЗ, с последующей их оплатой, часто противоречит понятию бюджетного года, завершающегося 31 декабря текущего года, а также прекращающихся бюджетных обязательств за текущий год.    Завершая перечисление проблем Амурской области и РФ в целом, несоответствий и сложностей применения законодательства в сфере размещения государственного заказа, а также не состыковок с другим законодательством РФ, следует заметить, что деятельность осуществляемая членами комиссии государственных заказчиков не оплачивается и является дополнительной нагрузкой к основной должности. Также, административные штрафы, которые налагаются на членов комиссии и операторов размещающих информацию о торгах, должны выплачиваться из собственных средств и не подлежат компенсации по месту работы, что противоречит Трудовому законодательству РФ.¹⁶