Анализ государственного управления системы здравоохранения городского округа Самара

Государственно-правовой характер управления определяется следующими признаками:  

во-первых, в  процессе управления осуществляются функции  государства при соблюдении интересов  государства (публичных интересов) и обеспечении прав и свобод граждан;  

во-вторых, функции  управления осуществляются специально создаваемыми государством субъектами по поручению и от его имени или другими субъектами, которым государство передает часть своих полномочий в сфере управления;  

в-третьих, все  субъекты государственного управления обязаны действовать в пределах компетенции, установленной для них законами и иными нормативными правовыми актами.  

Приведенная выше общая характеристика государственного управления не решает проблемы его  исчерпывающего определения ввиду  масштабности осуществляемых им функций и реализуемых полномочий. Государственные функции, как известно, реализуются всеми государственными органами, которые составляют единую государственную власть. В рамках этого единства имеются существенные различия в методах и формах реализации функций. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности, характеризующиеся специфическим назначением, особыми субъектами, способами реализации государственных функций.  

Понятие государственного управления включает в себя важнейшие  организационно-правовые категории, которые проявляются в управленческих отношениях:  

государственная управленческая деятельность - это  осуществление субъектами исполнительной власти, а также иными звеньями государственного управления (государственными служащими и должностными лицами) функций государственного управления;  

область государственного управления -- это сгруппированные  по признаку основного назначения отрасли  государственного управления;  

отрасль государственного управления -- это система звеньев органов управления, объединенных общностью объекта управления; разнообразие функций государственного управления обусловливает и наличие многочисленных и разнообразных отраслей и сфер государственного управления;  

сфера государственного управления - это комплекс организационных отношений по поводу осуществления межотраслевых полномочий специального назначения (например, стандартизация, сертификация, метрология, государственная статистическая отчетность, планирование); в этих сферах органы государственного управления осуществляют контрольно-надзорные полномочия в установленных законом масштабе и границах;  

орган государственного управления (исполнительной власти) -- это субъект исполнительной власти, который непосредственно осуществляет функции государственного управления в установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами пределах; наделен соответствующей компетенцией, имеет определенную структуру и управленческий персонал.  

Поскольку государственное  управление осуществляется и посредством принуждения ("принуждающее" управление), то в качестве субъектов управления можно выделить организации, не относящиеся к органам исполнительной власти, которым делегированы соответствующие полномочия принуждающего характера:  

а) суды общей  юрисдикции при рассмотрении дел об административных правонарушениях; 

б) мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации; 

в) общественные объединения (организации) и другие субъекты, уполномоченные государством применять меры контроля и принуждения, а также выполнять важные государственно-управленческие функции (например, общество по охране прав потребителей; лица, занимающиеся частной нотариальной практикой).  

Государственное управление является повседневным и  оперативным видом деятельности, осуществляется специально уполномоченными на то субъектами управления в объеме и порядке, определенном законом. В процессе государственного управления эти специальные субъекты реализуют по предметам ведения и в объеме своей компетенции внутренние и внешние функции государства не только в рамках исполнительной власти, но и в законодательной, судебной и прокурорской сфере деятельности. 

Например, законодательные  органы осуществляют такие функции  государственного управления, как утверждение  государственного бюджета, осуществляют контроль его исполнения, с согласия палат Федерального Собрания назначаются федеральные государственные служащие категории «А». 

Органы государственного управления обеспечивают организацию  как внутреннюю, так и внешнюю, в своей сфере деятельности, по предметам ведения и в объеме компетенции и их решения, а также обеспечиваются мерами государственного принуждения. Так, судебные органы рассматривают и принимают решения о правомерности принятых органами исполнительной власти, государственного управления правовых актов управления. При этом все законодательные, судебные и прокурорские органы осуществляют внутриорганизационное управление своими аппаратами в целях повышения эффективности осуществления своих функций, закрепленных в конституционных нормах. 

Глава 2. Анализ государственного управления системы  здравоохранения городского округа Самара 
 

2.1 Организация  управления здравоохранением на  федеральном уровне 

Конституция Российской Федерации определяет, что в ведении  Российской Федерации находится: регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, установление основ федеральной политики и федеральные про-граммы в области социального развития Российской Федерации (ст. 71). В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится координация вопросов здравоохранения, защита семьи, материнства, отцовства и детства (ст. 72). 

В более развернутом  виде компетенция федерального центра определена в статье 5 «Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» (ФЗ N 5487-1 от 22.07.1993 г.). К ведению Российской Федерации в области здравоохранения отнесены следующие вопросы: 

• защита прав и  свобод человека и гражданина в области  охраны здоровья; 

• установление основ федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан; 

• разработка и  реализация федеральных программ по развитию здравоохранения, профилактике заболеваний, оказанию медицинской  помощи, медицинскому образованию населения  и другим вопросам в области охраны здоровья граждан; 

• определение  доли расходов на здравоохранение при  формировании республиканского бюджета  Российской Федерации; 

• определение  налоговой политики (в том числе  льгот по налогам, сборам и иным платежам в бюджет) в области охраны здоровья граждан; 

• управление федеральной  государственной собственностью, используемой в области охраны здоровья граждан; 

• установление единой федеральной системы статистического  учета и отчетности в области  охраны здоровья граждан; 

• разработка единых критериев и федеральных программ подготовки

медицинских и  фармацевтических работников, определение  номенклатуры специальностей в здравоохранении; 

• установление стандартов качества медицинской помощи и контроль за их соблюдением; 

• разработка и  утверждение базовой программы обязательного медицин-ского страхования граждан Российской Федерации; 

• установление страхового тарифа взносов на обязательное медицинское

страхование граждан  Российской Федерации; 

• установление льгот отдельным группам населения  в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении; 

• организация  государственной санитарно-эпидемиологической службы Российской Федерации, разработка и утверждение федеральных санитар-ных  правил, норм и гигиенических нормативов, обеспечение государствен-ного санитарно-эпидемиологического надзора; организация системы

санитарной охраны территории Российской Федерации; 

• координация  деятельности органов государственной  власти и управления, хозяйствующих  субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан; 

• установление порядка производства медицинской  экспертизы; 

• установление порядка лицензирования медицинской  и фармацевтической деятельности. 

Компетенция субъектов  Российской Федерации определена в «Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан» по такой же схеме, как и компетенция федерального центра. Только объектом правомочий являются соответственно формирование и распределение бюджета субъекта РФ, материально-техническое обеспечение учреждений здравоохранения, находящихся в государственной собственности субъекта РФ, утверждение территориальных программ обязательного медицинского страхования, установление дополнительных льгот отдельным группам населения в оказании медико-социальной помощи и лекарственном обеспечении; координация деятельности органов государственной власти и субъектов государственной муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан; организация и координация деятельности по подготовке кадров в области охраны здоровья граждан, лицензирование медицинской и фармацевтической деятельности на территории субъекта РФ. Также, как и в случае федерального центра, законодательство недостаточно четко определяет ответственность и права регионального уровня власти по отношению к муниципальному уровню. 

К ведению муниципального уровня власти законодательство относит  органи-зацию, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения, формирование собствен-ного бюджета в части расходов на здравоохранение, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия населения и др.  

Таким образом, существующее законодательство устанавливает  ограниченный круг вопросов, по которым  вышестоящие органы власти могут принимать решения, обязательные для нижестоящих (установление стандартов и контроль за их соблюдением, лицензирование, осуществление санитарно-эпидемиологического надзора, налогообложение, установление льгот), а за пределами этого круга предлагает осуществлять управление путем координации действий разных органов [12, 4]. 

Основным органом, ответственным за разработку и проведение государствен-ной политики по вопросам охраны здоровья граждан, является Министерство здравоохранения РФ. 

В структуре  Минздрава РФ существует самостоятельная  служба государствен-ного санитарного  контроля (Госсанэпиднадзор), которая  ответственна за эпидемическую и  санитарную безопасность страны. Эта  служба сохранила административную вертикаль управления. В каждом субъекте РФ имеется территориальный орган Госсанэпиднадзора, находящийся в подчинении Минздрава РФ. 

За счет бюджетных  средств, выделяемых Минздраву РФ, осуществляется финансирование собственных научно-исследовательских  институтов и НИИ Российской Академии медицинских наук (в части финансирования клинической деятельности), научных центров и клиник медицинских образовательных вузов. 

Это более 500 медицинских  учреждений, мощность которых составляет 4% коечного фонда страны. 

Реализация государственной  политики в области здравоохранения  в существенной мере зависит от Министерства финансов РФ. Оно выделяет средства на финансирование федеральных медицинских  учреждений и учитывает потребности  регионов в бюджетном финансировании здравоохранения при определении размеров трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ. 

В России сложилась  система бюджетно-страхового финансирования здравоох-ранения. 35% государственных  расходов на здравоохранение осуществляется через систему обязательного медицинского страхования (ОМС), во главе которой стоит Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) -- государственное финансово-кредитное учреждение. 

Развитие материально-технической  базы системы здравоохранения за счет средств федерального бюджета осуществляется Министерством здравоохра-нения РФ совместно с Министерством экономики Российской Федерации (далее -- Минэкономики РФ). 

В связи с  тем, что медицинская помощь в  силу своей специфики зачастую тесно  связана с социальной помощью гражданам, определенная координация действий существует также между Минздравом РФ и Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации.