Структурная и инвестиционная политика государства в экономике современной России

1. Под структурной политикой понимается комплекс государственных регулятивных, финансовых и административных мер, направленных на оптимизацию структуры ВВП в среднесрочном и долгосрочном периоде с целью обеспечения быстрого, стабильного и сбалансированного экономического роста¹⁰      
2. Под структурной политикой понимается деятельность государства и его подразделений (ветвей власти, властных органов), связанная с формированием и поддержанием наиболее эффективных пропорций национальной экономики.¹¹

     Пропорции, объективные соотношения между различными сторонами общественного производства, они предопределяются уровнем развития производительных сил и производственных отношений, степенью включения национального хозяйства в международное разделение труда, закономерностями научно-технического и социального процесса, характером циклов и кризисов. Свое воздействие на пропорции национальной экономики государство осуществляет с помощью административно-правовых методов и через посредство рыночных категорий, рычагов и инструментов. Содержание методов государственного регулирования обусловлено экономикой, самими объектами регулирования, т.е. конкретными видами пропорций, а также историческими факторами и специфическими условиями жизни людей.

     Пропорции национального хозяйства группируются следующим образом: общеэкономические (макроэкономические), отраслевые и  региональные (мезоэкономические), внутриотраслевые и внутрипроизводственные (микроэкономические), межгосударственные, международные (мегаэкономические). Все виды пропорций неразрывно связаны, находятся в тесном единстве и взаимосвязи.

     В России структурные меры принимались  в течение всего периода реформ. Это федеральные и ведомственные  целевые программы, прямое финансирование и выборочные льготы, льготный лизинг и политически мотивированный государственный заказ, заградительные таможенные тарифы и другие ограничения. Однако эти методы почти всегда отличались малой эффективностью. Основная проблема – безответственное расходование государственных средств. Правительственные программы имели плохой менеджмент, а их хроническое недофинансирование сводило на нет весь запланированный положительный эффект. Прямые государственные инвестиции просто вытесняли частные вложения, хотя и показывали при этом существенно меньшую результативность. Спонтанное и небескорыстное принятие структурных решений увеличивало и без того значительные риски ошибочного выбора направлений для поддержки. В большинстве случаев имелись значительные возможности для прямых махинаций со льготными механизмами, причем выборочные льготы оказывали разрушительное воздействие на формирующуюся конкурентную среду. Кроме того, ряд инструментов имел слишком сложные процедуры получения финансирования или был нацелен не на ключевой элемент производственной цепочки (например, поддержка только конечных сборщиков авиатехники).

       Эти недостатки являлись не только следствием слабой проработки, но и злого умысла конкретных чиновников и лоббистов. В 90-е годы перед российской экономикой, в первую очередь, стояли задачи выживания в кризисных условиях, поэтому структурные меры просто не могли быть последовательными и высокоэффективными.

     Кардинальное  изменение ситуации произошло после 2000 года. В стране появился устойчивый профицит государственного бюджета. Значительный объем свободных средств накапливается в крупнейших корпорациях, которые рассматривают возможности масштабной диверсификации, расширения производства и обновления основных фондов. Постоянно увеличивается внутренний спрос, обеспечивающий теперь существенную долю роста ВВП. Несмотря на отдельные негативные явления, повышается заинтересованность иностранных инвесторов во вложениях в российскую экономику. Совокупность этих факторов создает очень хорошие предпосылки для осуществления эффективной структурной политики, которая может снизить сырьевую зависимость страны и ускорить темпы экономического роста.

     Обобщая приведенные выше факты, можно сделать  вывод, что основными направлениями  структурной политики государства  является повышение конкурентных преимуществ экономики страны через достижение четырех взаимосвязанных целей: 

1. Содействие повышению конкурентоспособности отечественных производителей товаров и услуг на внутреннем и мировом рынках и обеспечение структурного маневра в сторону повышения доли отраслей, производящих продукцию с высокой степенью переработки, и отраслей сферы услуг.
2. Исправление накопленных структурных деформаций - реструктуризация убыточного сектора экономики, искусственно поддерживаемого системой бюджетных субсидий, невостребуемых налоговых недоимок и неплатежей естественным монополиям, решение проблем монопрофильных городов.
3. Завершение трансформации существующих малоэффективных институтов экономики "переходного типа" (структуры государственной собственности, товарных и финансовых рынков, инновационных механизмов, системы государственного регулирования и ряда других) в институты, отвечающие требованиям современной рыночной экономики.
4. Ускоренное развитие и перестройка экономической системы, предприятий и рынков в процессе общемировой экономической трансформации, проходящей на базе новых информационных технологий, усиления глобальных и региональных интеграционных процессов.

     На  основании этих целей в последние годы инструменты структурной политики приобрели некоторые специфические преобразования. Из них можно выделить:

• Расширение использования конкурсных механизмов при определении направлений государственной поддержки. При этом увеличивается использование измеримых критериев для выявления победителей.
• Бюджетное финансирование выделятся, в основном, на создание базовой инфраструктуры.
• Увеличивается роль проектов частно-государственного партнерства, причем государство декларирует приоритет участия в проектах с высоким мультипликативным эффектом для экономики в целом.
• Используется проектный подход к осуществлению большинства мер структурной политики (в том числе для контроля окончательных и промежуточных результатов).
• Расширяется горизонт планирования, акцент делается на долгосрочных инструментах.

     То  есть государство, фактически, пытается активизировать бизнес на тех направлениях, которые считает приоритетными. Этот подход представляется более рыночным и эффективным. Но это только часть инструментов, которая существует в государстве. Рассмотрим подробнее другие инструменты инвестиционной политики. 
 
 

     1.5. Основные инструменты структурной политики.

     Любая деятельность государства представляет собой ряд инструментов, с помощью  которых оно может изменять ту или иную ситуацию в стране. Основными инструментами структурной политики России являются:

• Концессия
• Особых экономических зон (ОЭЗ)
• Инвестиционный фонд Российской Федерации
• Национальные проекты
• Формирование интегрированных структур.

      Рассмотрим каждый инструмент подробнее.

     Концессия – это передача коммерческой организации объекта государственной или муниципальной собственности для строительства, модернизации, реконструкции, эксплуатации, управления, обслуживания и т.д. на закрепленных в договоре условиях. При передаче имущества в концессию обязательным является использование конкурсного механизма.  
Преимуществами использования данного инструмента являются возможность привлечения частных инвестиций, внедрение современных управленческих технологий, создание элементов конкуренции в монопольных сегментах, снижение финансовой нагрузки на бюджеты, повышение качества обслуживания потребителей. 
Сфера применения концессионных отношений чрезвычайно широка. Они могут используются во следующих отраслях экономики, которые можно разделить на четыре основные группы:

 •  транспортная инфраструктура;

• объекты  ЖКХ;

 •  природные ресурсы;

 •  другие сферы деятельности (объекты  социальной инфраструктуры, таможенная  деятельность, строительство и содержание  тюрем и пр.). Мировой опыт практически  однозначно подтверждает целесообразность  использования концессионных механизмов. Они применяются более чем в 120 странах – от США и ЕС до Замбии и Бангладеш. Хотя конкретные модели концессионного законодательства могут заметно отличаться, но основная идея – привлечение частного бизнеса в монопольные сектора на долгосрочной договорной основе – является неизменной. В российских условиях концессии особенно актуальны с учетом высокого износа значительного числа инфраструктурных объектов и хронического недофинансирования.

Особые экономические зоны (ОЭЗ) – формирование точек роста на специально выделенных территориях за счет привлечения инвестиций на льготных условиях. В России определены три типа ОЭЗ: промышленно-производственные, технико-внедренческие и туристско-рекреационные. В ближайшее время должны появиться и портовые зоны. Механизм ОЭЗ предполагает преференции по трем направлениям: налоговые и таможенные льготы, государственное финансирование инфраструктуры, снижение административных барьеров. Статус особой экономической зоны присваивается по результатам федерального конкурса, на котором рассматриваются заявки регионов. Уже первые конкурсы на создание ОЭЗ показали значительный интерес субъектов федерации и инвесторов к этому инструменту. Тем не менее, этот инструмент требует серьезной доработки     

     Инвестиционный фонд Российской Федерации. Данный инструмент создан для реализации инвестиционных проектов, имеющих общегосударственное значение и осуществляемых на условиях частно-государственного партнерства. Размер средств, которые предполагается распределять через этот механизм, довольно велик. Например, в 2007 году он составит 110,6 млрд. руб. (около 2% расходов федерального бюджета). Распределение средств осуществляется централизовано и на конкурсной основе. Создание Инвестиционного фонда подтолкнуло многие регионы и корпорации к серьезной проработке крупных инфраструктурных проектов, которые ранее находились в состоянии идей, деклараций, концепций и т.п. Кроме того, ряд крупнейших частных инвесторов, наконец, четко определился с условиями, на которых они готовы участвовать в этих проектах. Однако механизм Инвестиционного фонда, как и ОЭЗ, пока далек от совершенства.

     Национальные  проекты. Предназначение приоритетных национальных проектов – целевая и адресная поддержка развития ключевых направлений. В качестве таковых были выбраны обеспечение жильем, здравоохранение, образование и АПК. Расходы федерального бюджета на национальные проекты составили порядка 120 млрд. рублей в 2006 году и ожидаются в размере 170 млрд. рублей в 2007 году. Это в полтора раз превышает планируемые расходы из Инвестиционного фонда. В качестве положительных сторон этого инструмента можно отметить само обозначение приоритетов государственной политики, а также стремление к максимальному распределению средств через конкурсные механизмы или по формализованным критериям. Однако национальные проекты вызывают и немало вопросов. Неоднозначным является выбор приоритетов, которые так и не был четко обоснован. При этом не очень понятно, что государство собирается делать с неприоритетными направлениями, внимание к которым резко снизилось. В результате, постоянно идут разговоры о «пятом национальном проекте» (дороги, газификация, демография, оборона и т.д.). Несмотря на массированную рекламную кампанию, суммы, выделяемые на национальные проекты не очень велики (около 3% расходов федерального бюджета).

     Слабой  стороной национальных проектов является также недостаточная комплексность  их проработки. Это приводит как  к незапланированным и нежелательным  эффектам (например, резкий рост цен  на жилье вместо повышения его доступности), так и к выпадению из фокуса многих важных элементов из приоритетного направления (например, отсутствие поддержки врачей-специалистов на фоне заметного повышения оплаты участковых). В результате, вместо осознанной структурной политики можно получить новые структурные деформации.

     Формирование  интегрированных  структур. В последнее время государство резко усилило активность по созданию или расширению холдингов и других интегрированных структур, включающих некую совокупность предприятий из одной или нескольких смежных отраслей. В наибольшей степени это касается оборонно-промышленного комплекса, но этот процесс заметно затрагивает прочее машиностроение, сырьевые отрасли, СМИ и начинает распространяться на металлургию и транспорт. 
Консолидация происходит как путем прямого внесения государственных пакетов акций в капитал головной структуры или проведения сделок по слиянию, так и менее прозрачными способами – покупкой предприятий госкомпаниями (Рособоронэкспорт, Газпром и др.). Во многих случаях эти процессы можно оценивать позитивно. Восстанавливаются производственные цепочки, увеличиваются инвестиционные возможности, облегчается государственное управление активами, возникают условия для снижения затрат, активизации инновационной деятельности и роста конкурентоспособности в глобальном масштабе. При этом многие интегрированные структуры могут ставить перед собой вполне рыночные задачи (например, выход на IPO). Формирование интегрированных структур несет риски избыточной монополизации внутреннего рынка.