Проблемы развития современных городов

Отличительной особенностью нового генерального плана  г.Екатеринбурга является практическая привязка большинства стратегических проектов городской территории, дающая возможность опережающей работы по инженерным сетям, резервированию площадок под крупные проекты, рационально  и эффективно использовать земельные  ресурсы. Сегодня стратегический план г. Екатеринбурга, состоящий из восьми стратегических направлений, 27 программ и почти 130 проектов, готов и проходит стадию общественного обсуждения.

Необходимо сейчас выстроить эффективную систему  анализа и текущего прогнозирования городского строительства. На наш взгляд, для этого было бы полезно сопоставить параметры развития всех крупнейших городов страны. Такой подход поможет сравнить инструменты регулирования и полученные результаты, совместно найти оптимальный механизм управления городским хозяйством. В этой связи мы выступаем с предложением о выработке единой системы параметров и критериев социально-экономического развития крупных городов России, что позволит сформировать единое информационное поле, единые инструменты анализа, а в конечном счете – принимать адекватные решения.

Нельзя обойти и проблемы, возникающие из-за отсутствия твердых законодательных гарантий по финансированию затрат, связанных  с исполнением закрепленных за городом  функций.

Конечно, стратегический план не может ориентироваться лишь на бюджетные возможности. Движущей силой в первую очередь должны стать корпоративное взаимодействие внутри города, высвобождение инициативы граждан. Однако по определенным направлениям именно бюджет и структура его расходов остаются одним из главных механизмов регулирования развития. К сожалению, в условиях существующего законодательства мы сталкиваемся с неурегулированностью межбюджетных отношений между муниципальным образованием и субъектом Федерации, что создает значительные препятствия нормальной деятельности города, особенно города-донора, который может и должен быть локомотивом роста региона.

Анализ ситуации, в частности по Свердловской области, показывает, что динамика социально-экономического развития практически никак не связана  с доходами бюджета муниципального образования. Это два параллельных процесса. Более того, дотационные  территории по динамике бюджетного финансирования выглядят значительно лучше, чем  города-доноры. Таким образом, законодательная неурегулированность межбюджетных отношений внутри субъектов Федерации, отсутствие постоянных нормативов, позволяющих территориям планировать собственное развитие и самостоятельно обеспечивать доходную базу, полностью лишают города стимулов к работе под собственную ответственность. Нежелание властей стимулировать в отдельных регионах территории-доноры приводит к катастрофическому нарастанию иждивенческих настроений, затуханию экономического развития в местах, где существуют возможности для роста, приводит к неэффективному использованию средств дотационных территорий, а в конечном итоге наносит удар не только по финансам муниципальных образований, но и по собственно региональному и федеральному бюджетам.

В законе об общих  принципах организации местного самоуправления сделана попытка  закрепить постоянные нормативы  для муниципальных образований, но у нас, к сожалению, уже был  печальный опыт, когда самые благие начинания выливались в ничто. Для  того чтобы этого не случилось, и  закон работал эффективно, нужна  детальная проработка всех его положений. Нельзя ограничиваться лишь концептуальными  подходами.

Нельзя отрицать и проблему внутриотраслевого развития. Существующая система носит затратный  характер, менеджмент неэффективен. Поэтому  постоянный рост объемов бюджетных  субсидий не позволяет преодолеть нарастающий системный кризис.

Масштаб социально-экономических  последствий сложившихся тенденций  выводит проблему транспортного  обслуживания городского населения  на общероссийский уровень, хотя она  по закону и отнесена к исключительному  ведению муниципальных образований. В этом Минтранс убедился, проведя  специальное обследование в большинстве  российских городов с населением более 100 тыс. человек. Анализ показал: 2/3 городов считают, что на городском  транспорте назрела необходимость  проведения комплексной реформы, охватывающей все уровни управления – от федерального до муниципального и все аспекты  функционирования – от правового  до технологического. Целью трансформации  должно стать формирование устойчиво  развивающейся и надежно функционирующей  экологической системы городского транспорта, отвечающего потребностям населения и доступного всем его  слоям, включая малообеспеченный.

В 2001 г. коллегия Минтранса после обсуждения с  городами и районами приняла основные направления стабилизации работы и реформирования городского пассажирского транспорта. С заинтересованными городами и субъектами Федерации совместная работа по их реализации уже начата и демонстрирует положительный результат. В программу модернизации транспортной системы России до 2010 г. включен специальный раздел, предусматривающий реформирование пассажирского общественного транспорта. Уже в 2002 г. в ее рамках приступили к формированию правовой базы развития городского транспорта. Потребность в такой работе вызвана тем, что, отдав это вид транспорта в сферу ведения органов местного самоуправления, законодатель не определил их полномочия и права. В результате города, внедряющие современные процедуры конкурсного допуска операторов на рынок перевозок, желающие заключить с ними гражданско-правовые договоры и таким образом упорядочить обслуживание льготников, постоянно сталкиваются с протестами  контролирующих органов. А ведь эти процедуры уже стали нормой во всех цивилизованных государствах; определены они и директивами Евросоюза. По этому пути предстоит идти и нашей стране. И первым шагом в этом направлении должна стать адресная компенсация оплаты льготного проезда отдельных категорий граждан. Для этого необходимо ускорить принятие соответствующего федерального закона. К сожалению, сегодня не хватает средств на реализацию в полном объеме, но мы предлагаем начать его поэтапное выполнение. Соответствующие поправки следует внести и в действующий закон “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”. Таким образом, при активной поддержке регионов и городов Правительству и Федеральному Собранию правовые проблемы удастся решить.

Другим важным направлением, над которым министерство работало в 2002 г., является формирование системы государственной поддержки обновления парка. Для этой цели разработана специальная программа, рассчитанная на восемь лет, которая предусматривает возмещение части затрат на приобретение подвижного состава отечественного производства. Ее задача – привлечь в этот сектор экономики необходимые инвестиции. Прорабатывается участие субъектов РФ, муниципальных образований, транспортных предприятий, производителей техники, банков и других предпринимательских структур.

Третье важное направление – реализация в городах пилотных проектов реформирования городского транспорта. Их цель – показать практическую возможность реформ и наработка типовых решений. В 2002 г. такая работа велась в гг.Ростове-на-Дону и Владимире. В 2003 г. их число увеличится.

Возможности федеральной  программы и Минтранса в решении  проблем городского транспорта, конечно  же, ограничены. Для успешного реформирования городского пассажирского транспорта необходима координация усилий органов  власти всех уровней, общественных организаций, предпринимателей. При этом все участники  этого процесса в значительной мере свободны в выборе принимаемых решений. Именно поэтому предложено использовать в качестве инструмента общероссийскую открытую программу содействия реформам городского пассажирского транспорта. Она призвана объединить на добровольной основе усилия Минтранса России, органов  государственной власти субъектов  Федерации и органов местного самоуправления, отраслевых ассоциаций, транспортных предприятий и предпринимателей, а также общественных и научных  организаций.

Проект программы  обсужден на трех семинарах с участием представителей администраций большинства  российских городов и регионов и  получил положительную оценку российских специалистов и международных экспертов. Планируется создать при совете три рабочих группы – по совершенствованию  законодательства, отработке механизма  господдержки обновления парка, оказанию консультативной помощи городам  и регионам при реформировании пассажирского  транспорта. 

Сергей  Катунин, 
глава администрации г. Сыктывкара: 
“Муниципальное образование – холдинг по обслуживанию города”

В новом проекте  закона о муниципальных образованиях указано, что глава администрации  не обязательно должен быть депутатом  соответствующего совета. Я и есть такой наемный менеджер – работаю  по контракту и не являюсь депутатом. Поэтому муниципальное образование  для меня – “холдинг”, который  обслуживает город. В этой системе  глава администрации – “генеральный директор холдинга”, депутаты – “члены совета директоров компании”, а население  – “акционеры”. Как видим, муниципальное  образование имеет все признаки огромного предприятия.

На примере  г. Сыктывкара могу сказать, что наш  “холдинг” насчитывает 240 тыс. жителей, имеет бюджет свыше 1 млрд руб. и основные фонды – 4,5 млрд руб. Здесь 13 тыс. человек  получают заработную плату непосредственно  в администрации; в сфере обслуживания работают 200 предприятий. Другими словами, г. Сыктывкар – огромное предприятие, во главе которого должен быть хороший  менеджер-руководитель, не имеющий  политических амбиций.

Мне нравится, что  в новом законопроекте о местном  самоуправлении четко разграничены функции между муниципальным  образованием, субъектом РФ (в данном случае Республикой Коми) и федеральными структурами. Судя по тексту документа, все государственные полномочия, которые будут переданы муниципальным образованиям, будут финансироваться государством. И это правильно, потому что сегодня все эти функции выполняются авансом, поэтому в городском бюджет недостаточно средств, а  следовательно, и возможностей нормально удовлетворять городские потребности.

В 2001 г. в результате увеличения заработной платы работникам просвещения выросла нагрузка на муниципальный бюджет. Теперь бюджет г. Сыктывкара делится на две части  – львиная доля идет на отопление  и оплату услуг АО “Комиэнерго” и меньшая часть – на выплату  зарплаты. Все остальные работы выполняем  в долг или за счет банковских кредитов, которые пытаемся вернуть всякого  вида услугами.

Не секрет, что  муниципальные образования оказались  в ответе и за решения исполкомов, которые существовали в годы советской  власти. Поэтому в новом законе о местном самоуправлении должны быть четко разграничены функции  частных, муниципальных структур, а  также политические и производственные вопросы. Причем многие из них должны быть переданы в частный сектор. Речь идет прежде всего о городском  транспорте, за которым должны последовать  образование, здравоохранение, включая  страховое, и обязательно – обслуживание жилья. Анализ показывает, что из 10 человек, которые приходят на прием в городскую  администрацию, 9 – хотят получить жилье. Дело в том, что в соответствии с законом у нас из 9 тыс. очередников  на муниципальное жилье половина имеет право на немедленное предоставление квартир. Получив отказ в городской  администрации, люди, естественно, обращаются в суд и выигрывают дело. Но в  бюджете нет ни денег, ни жилья.

Выход может  быть только один – люди должны иметь  возможность брать льготные кредиты  на 20-25 лет. Тогда они и работать будут гораздо более эффективно. Но для этого государство должно принять принципиальные решения. Мы убеждены, что ипотечное кредитование жилищного строительства даст мощный импульс развитию и других секторов экономики.

Другим источником пополнения городского бюджета может  стать продажа земли. К сожалению, и этот вопрос до конца не решен. В частности, не определена цена земли, потому что средняя цена квадратного  метра – 4 рубля – установлена  еще в советское время и  не соответствует нынешним реалиям. Но предприниматели, ссылаясь на федеральный  закон о земле через суд  добиваются разрешения по дешевке купить себе участок в центре города.

Я вне политики и в выборах не участвую, поэтому  поддерживаю положение законопроекта, предусматривающее возможность  привлекать по контракту людей, способных  и желающих работать в администрации. Считаю неосновательными и утверждения  о том, что статья в законопроекте  о временной финансовой администрации  позволяет снимать глав администрации, неудобных для вышестоящего руководства. На мой взгляд, для обанкротившегося мэра города нет большой разницы, кто снимет его с работы – совет  директоров как депутата или вышестоящий  глава администрации как наемного менеджера. С другой стороны, при  наемном главе муниципального образования  уходят в сторону и политические тяжбы, и желание многих глав столиц и регионов бороться за губернаторские кресла. Когда у него есть хорошее  дело, за которое хорошо платят и  которым с увлечением занимается, то желания заниматься политикой  уже нет. 

ВИТАЛИЙ ШИПОВ, заместитель  министра 
экономического развития и торговли РФ: 
“Необходимо разработать новые принципы организации местного самоуправления”

Опыт становления  местного самоуправления в России в  последние 10 лет показал, что в  этой сфере требуются кардинальные реформы, вплоть до изменения его  базовых основ. В 1992 г. бюджеты местных  органов власти в общей структуре  бюджетов составляли 24%, а сегодня  в подавляющем большинстве муниципальных  образований бюджетов развития вообще нет. Города развиваются преимущественно  за счет местных или привлеченных инвестиций. В результате из 11,5 тыс. муниципальных образований, которые  действуют в РФ, около половины не имеют местных бюджетов и живут  по сметам.

Это произошло  потому, что у каждого местного руководителя существует свое видение  формирования этой системы.

Анатолий  Насонов,  первый заместитель министра 
транспорта РФ: 
“Надежный транспорт – условие решения 
социально-экономической задачи”

Развитие транспорта направлено прежде всего на реализацию приоритетов, заявленных в экономической  программе правительства. Поэтому  сегодня главные стратегические задачи отрасли следующие: