Проблемы развития современных городов

Приближается  время, когда большая часть населения  земли будет жить в городах, а  в некоторых регионах, например в  Европе, этот показатель уже сегодня  приблизился к 80%. Концентрируясь в  городах, люди получают возможность  использовать себе во благо фактор, который можно назвать производительной силой городской среды. Упрощенно – это прирост суммы благ, производимых за один час труда в городе по сравнению с тем, что может быть произведено вне города, в натуральных условиях.

Экономика городов  – это прежде всего экономика  жилищной сферы. Не будет преувеличением сказать, что если человек обеспечил  себе благоприятные условия жизни  в широком смысле слова, т. е. помимо качественного жилья имеет здоровую окружающую среду, способную удовлетворить  его материальные, духовные, культурные и рекреационные потребности, то он в основном решил свои земные потребности. Поэтому очень важно, чтобы жилищные расходы в стабильном обществе были сбалансированы с общим  уровнем развития экономики. В частности, для поддержания сложившейся  в Москве жилищной потребности необходим  душевой ВВП порядка 6 тыс. евро в  год. А для достижения, например, американского уровня, не менее 12 тыс. евро. Фактически в расчете на душу населения ВВП Москвы составляет примерно 5 тыс. евро. Это объясняет  наши трудности с сохранностью жилищного  фонда, изысканием внутренних финансовых ресурсов на жилищное строительство, но и заставляет правительство столицы  совершенствовать механизм управления экономической конъюнктурой, стимулировать  инвестиции в экономический рост.

Определенных  успехов мы в этом уже добились. Так, за девять месяцев 2002 г. рост промышленной продукции составил почти 10%, в 2001 г. это было 6,1%. Объем производства в машиностроении и металлообработке увеличился на 12%, в химической и  нефтехимической промышленности – 53%. Причем – и это очень важно  – спрос на продукцию соответствует  предложению, а по некоторым видам  даже и превосходит. Это значит, что  реализуется все, что произведено, и даже приходится “проедать” складские  запасы. Примерно 50% продукции московских предприятий – непродовольственные  товары, что также является хорошим  признаком.

Стабильно работает строительный комплекс. К концу сентября 2002 г. возведено 3,3 млн м² жилья. Это почти на 20% больше, чем в предыдущем году. Благоприятным образом изменилась структура потребления. В Москве промышленное производство опережает рост цен на продовольственные товары, падает безработица, которая составляет примерно 60% уровня 2001 г. и не превышает 1,2%.

Разумеется, в  столице есть серьезные проблемы. В частности, в сфере структурной  политики нам требуется определить структуру распределения трудовых, земельных, материальных и финансовых ресурсов, позволяющую получить ВВП  на уровне 30 тыс долл. на человека в  год. Задача непростая. Но еще сложнее  найти управляющее воздействие, стимулирующее свободных хозяйствующих субъектов перераспределять ресурсы в соответствии с принятыми ориентирами структурной политики. Пожалуй, главная проблема – изменение финансово-экономических отношений государства и горожан в жилищной сфере.

Как легко понять, баланс, о котором мы говорим, можно  обеспечить с двух сторон – повышая  доходы или снижая затраты. Еще у  Владимира Даля встречаем пословицу: “Не приходом богатеют, а расходом”. Так и надо перестроить отношения  в жилищно-коммунальной сфере, чтобы  реализовать эту вторую возможность  – снижение расходов. Речь идет не о  государственных расходах, а о  суммарных. Каждая из сторон – покупатель и поставщик – гнет свою линию. Покупатели жилищно-коммунальных услуг не очень любят платить, а поставщики обоснованно боятся оторваться от бюджетного источника.

Важность и  сложность этой проблемы подчеркивается, например, тем обстоятельством, что  Государственная дума решила отложить рассмотрение вопроса о жилищно-коммунальной реформе, как считают журналисты, из-за опасности проиграть предстоящие  парламентские выборы. На мой взгляд, это важный диагностический признак, что основной замысел реформы  ЖКХ не отвечает интересам горожан.

Могу напомнить, что то же самое мы решительно заявили  еще на совещании у президента Ельцина, но и сегодня повторяем: смысл жилищно-коммунальной реформы  не в увеличении расходов граждан  на жилье, а в стремлении сделать  их хозяевами жилищных денег, поставить организации, предоставляющие эти услуги, в условия, когда они должны будут зарабатывать деньги, имеющиеся на руках у населения, при наличии серьезной конкуренции.

Не секрет, что  оплату жилищно-коммунальных расходов производит только население. Но так  как в нынешней системе значительная часть денег изымается у граждан  не через прямые платежи, а через  налоги и эти суммы поступают  в ЖКХ, минуя договорные отношения  поставщика услуг с потребителем, то это исключает действенный  контроль со стороны тех, кому соответствующие  услуги оказываются. Подобная практика блокирует рыночные стимулы снижения цены и повышения качества услуг, тормозит формирование гражданского общества, так как превращает гражданина из хозяина в просителя. Поэтому  правильная организация жилищных расходов не может нанести ущерба гражданам, муниципалитетам и государству  в целом, а только укрепляет рыночные стимулы для повышения качества и снижения цены этих услуг.

Такую жилищно-коммунальную реформу не потребовалось бы откладывать. Напротив, она не только помогла  бы решению жилищной проблемы, но и  стала локомотивом позитивных сдвигов  в экономике в целом.

Поэтому нередко  случается так, что в одних  и тех же субъектах РФ при смене  главы администрации меняется и  система управления, и закон это  позволяет. Тем более что в  нашей стране нет многовекового  опыта эволюции этих органов власти. Внутри субъектов РФ межбюджетные отношения  сложились так, что прервались связи  между бюджетами регионов, органами государственной власти и органами местного самоуправления. Этот недостаток призвана устранить Программа развития бюджетного федерализма на период до 2005 г., принятая Правительством России. Однако одним этим актом проблему не решить. Анализ показывает: в этой сфере нужен не “косметический ремонт”  действующего законодательства, а разработка принципиально новой редакции федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Эта задача с  участием руководителей городов, муниципальных  образований, союзов и ассоциаций, субъектов  РФ обсуждалась на заседаниях Государственного совета и Правительства. В ходе дискуссий  выявлены базовые принципы, которые  должны быть заложены в местное самоуправление. Уже очевидно, что основные изменения  коснутся территориальной организации  управления. В частности, вводятся три  типа муниципальных образований  – поселения, образованные по принципу один населенный пункт или группа населенных пунктов с численностью населения свыше 1 тыс. человек, муниципальный район – группа поселений и городской округ, включающий, как правило, средние и крупные города.

Не до конца  ясной остается проблема разграничения  предметов ведения и полномочий между органами власти вообще и между  ее уровнями в частности. В результате работы Комиссии при Президенте РФ, призванной сформулировать предложения  на этот счет, выявлено, что во многих случаях одни и те же функции без  разграничения по уровням закреплены за всеми властными органами. Соответственно все они вправе ничего не делать в надежде, что эту работу сделает  кто-то другой. Поэтому не было ни эффективного контроля за исполнением полномочий, ни материальных и финансовых ресурсов, позволяющих реализовать эти  обязанности.

В новом законопроекте  о принципах организации местного самоуправления полномочия за каждым уровнем публичной власти закрепляются четко. Конкретные права и обязанности  имеют поселения, задача которых  обеспечить повседневные потребности  населения. Полномочия муниципальных  округов связаны с решением межпоселенческих, межмуниципальных задач, которые эффективнее  выполнять общими силами. У городского округа своя совокупность полномочий – по вопросам местного значения, и  выполнять эти функции им придется только за счет собственных доходных источников в виде местных налогов  и сборов, а также конкретных долей  от федеральных и региональных налогов.

Базовые условия  функционирования местного самоуправления закрепляются федеральным законом  для всех муниципальных образований  не на долговременной, а на постоянной основе. Подобная система организации  собственных доходных источников позволяет  муниципальным образованиям оставлять себе все, что зарабатывается или увеличивается в рамках доходной части местного бюджета. Исчезает опасность, что с принятием бюджета на следующий финансовый год доходы в казну города или поселения уменьшатся непредсказуемым образом. Новая система позволяет местным органам власти на своей территории активно заниматься развитием экономики и таким путем увеличивать приток денег не только в местный бюджет, но и наращивать доходные части других уровней управления.

В новом законопроекте  за местным самоуправлением столь  же четко закрепляются и полномочия. Одну их часть составляют права и  обязанности местного значения, другую – государственные полномочия, которые  муниципалитетам передают вышестоящие  органы государственной власти. И  если сегодня никто не может сказать, какие из функций, которые исполняют  органы местного самоуправления, являются местными, а какие государственными и как они обеспечиваются финансами, то с принятием федерального закона эта неразбериха закончится. Государственные  полномочия четко закреплены в законе – либо федеральном, если речь идет о функциях федерального уровня, либо актом субъекта РФ, если они касаются регионального уровня. И на совершенно конкретных условиях: характеристика полномочий, в каком объеме они  должны исполняться, каковы условия  их наделения и изъятия

Финансирование  затрат, необходимых для осуществления  передаваемых полномочий, будет происходить  только в виде субвенций, целевым  образом, причем с того уровня бюджетной  системы, который принимает решение  о передаче полномочий. 

АРКАДИЙ ЧЕРНЕЦКИЙ, мэр г. Екатеринбурга, 
президент Союза российских городов: 
“Стратегическое планирование – ориентир социально-экономического развития города”

Особенность нынешнего  социально-экономического положения  российского общества – относительная стабилизация ситуации. В этих условиях повышается значение социальных, экологических, демографических факторов развития территорий, усиливается межгородская и межрегиональная конкуренция, в связи с чем резко возрастает ответственность местных властей за укрепление городов и регионов. В то же время социально-экономическая устойчивость позволяет городским властям решать не только текущие проблемы, но и всерьез заниматься перспективой развития.

Мы изучили  опыт многих городов России и зарубежья  и пришли к выводу, что решающую роль призвано сыграть стратегическое планирование. На наш взгляд, оно становится тем фактором, который обеспечивает формирование социально-экономического ориентира, выявление ресурсной базы, поиск механизмов реализации стратегических задач, а также, что немаловажно, консолидацию усилий всего городского сообщества.

Важную роль мы отводим программным советам, которые активно участвуют в обсуждении городских проектов на всех этапах их формирования и реализации, производят общественную экспертизу, обеспечивают пиар-сопровождение.

Соблюдение  принципа представительства предполагает работу четырех различных составов программного совета. Такой многогранный анализ позволяет максимально эффективно использовать городской потенциал, наиболее полно учитывать интересы всех социальных групп и слоев населения. Учет пожеланий общественных групп является неотъемлемым атрибутом стратегического планирования, поскольку в основу развития города мы ставим человека, когда существование и функционирование любых экономических и социальных систем обусловливается удовлетворением потребностей жителей, а не наоборот, как при командно-административной системе.

Хочу особо  остановиться на этом тезисе, поскольку  в ходе работы над планом мы старались  увидеть смысл в банальной  фразе “Все во имя человека”, с  которой государство долгие годы решало свои проблемы, не беспокоясь, что  по поводу его действий думает сам  гражданин. “Нужно” – принцип, который  был главным во всех стратегических действиях. “Нужно” – и в городе появлялись новые предприятия, и  властей не заботило, что скажут люди.

В наше время  эта фраза приобретает иное звучание, в ней движущей силой выступает  сопряжение интересов человека и  государства. И, несомненно, будут в  городе появляться новые производства. Но уже не потому, что кто-то за тридевять  земель так решил. А потому что  житель города должен где-то работать, желательно в чистых и безопасных условиях, хорошо зарабатывать, иметь  условия для учебы и качественного  лечения, интересно проводить свободное  время.

Еще одной новацией в сфере стратегического планирования является охват всех сторон жизнедеятельности города. Здесь мы исходили из понимания неотделимости функционирования всех социально-экономических систем. Нельзя говорить об эффективной промышленности без здоровых, образованных и деятельных работников. А это подразумевает сбалансированное развитие образования и здравоохранения, городского хозяйства и чистой окружающей среды. Таких взаимосвязей очень много, потому что город – сложная и многофакторная система. Конечно, во взаимосвязанной системе, какой является стратегический план, главенствующую роль играют направления, касающиеся экономики и градостроительства. Им уделяется особое внимание ввиду их значимости как системы образующей и ресурсообеспечивающей. Нам необходимо увязать перспективы развития города как целого с ориентирами развития экономики, а кроме того, согласовать по времени и содержанию работы по составлению стратегического и генерального планов. Задача решена посредством включения генерального плана в качестве одного из самостоятельных направлений в план стратегический.