Опыт зарубежных стран в осуществлении приватизации и разгосударствления

Все эти  способы разгосударствления переплетаются, выражаясь в изменении собственности  и совершенствовании хозяйственного механизма рыночной экономики.

Результатом разгосударствления является уменьшение доли валового национального продукта, перераспределяемого через государственный бюджет. Иначе говоря, сокращается часть чистого продукта, создаваемого предпринимателями, изымая через налоговые и другие платежи в централизованный доход государства. По уровню такого изъятия можно судить о степени огосударствления или, наоборот, разгосударствления экономики и соответственно о развитии рыночных механизмов.

Следует уточнить, что при разгосударствлении форма собственности не изменяется (в отличие от процесса приватизации).

II Итоги и перспективы приватизации

На первоначальном этапе рыночной трансформации устойчиво преобладали мнения, что приватизация как массовая трансакция собственнических прав может быть проведена в сравнительно короткие сроки, быстро создаст критическую массу частных собственников и основу стабильного повышения эффективности экономики. Иллюзии рассеивались по мере той или иной степени реализации приватизационных программ: на волне приватизации подъема экономики не произошло. Нельзя, однако, полностью согласиться и с распространенным в России взглядом на приватизацию как на ошибочный курс властей, способствовавший развалу экономики. В мировой экономической истории не было еще прецедентов, когда на огромном геополитическом пространстве практически одновременно и в столь короткие сроки были бы приведены в движение фактически все государственные активы. Процесс такого размаха не мог пройти гладко, с абсолютно позитивным или близким к намеченному результатом. Проблемы были неизбежны и в основном могут быть сведены к следующему.

Во-первых, несовершенство, неразвитость институтов собственности в переходных экономиках, отсутствие механизмов самонастройки и компенсации сторонних воздействий позволяют государству в лице чиновничьей номенклатуры фактически сохранять полностью или частично контроль над приватизированными активами. Права новых собственников плохо защищены. Юридическая смена собственности на государственные активы не обеспечивает новому собственнику полной уверенности в правах и не стимулирует поэтому рационального экономического поведения. Таким образом, в переходных экономиках (как, впрочем, и в любых других) приватизация выходит далеко за рамки чисто юридического процесса. А потому даже вполне добротная юридическая основа приватизации—это очень важная, но всего лишь часть процесса изменения отношений собственности.

Во-вторых, нет никаких гарантий, что вслед за юридическим изменением формы собственности на государственные активы изменятся сами собой экономические отношения в распределении ресурсов. На самом деле регулирование ресурсной базы, как правило, сохранялось в руках государства безотносительно к форме собственности на активы. И необходимы большие дополнительные усилия, чтобы действительно разделить собственность и власть после смены юридического статуса.

В-третьих, в трансформирующихся экономиках переход прав собственности не ведет автоматически к изменению системы управления и контроля. Опыт всех стран свидетельствует о неизбежности конфликтов по вопросам профессионального управления и контроля между новым и старым менеджментом, внешними и внутренними инвесторами приватизированных компаний даже независимо от их размеров.

В 1997 г. вступил в силу новый закон «О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества Российской Федерации». Закон делает основной акцент на приватизацию не предприятий (большая часть из них уже приватизирована), а имущественных долей государства. Набор методов приватизации расширен за счет продажи производных ценных бумаг. Сокращены и могут использоваться более гибко (вплоть до полной отмены) льготы трудовым коллективам. Важно, что стоимость имущественных комплексов определяется не только по балансовой стоимости, а совокупно—на основании уставного капитала, балансовой оценки и рыночной стоимости. Восстановлено забытое понятие аренды с выкупом (по рыночной стоимости).

С 1997 г. предусмотрен ряд новых подходов, призванных улучшить ситуацию прежде всего с бюджетными доходами от приватизации. Учитывая низкую бюджетную эффективность предшествовавших массовых продаж, новый порядок приватизации опирается на хорошо подготовленные немногочисленные крупные сделки. Предпродажная подготовка с привлечением независимого финансового консультанта нацелена на получение максимальных поступлений в федеральный бюджет. Крупнейшими сделками стали продажи пакетов акций компаний «Связьинвест», «Роснефть», ряда нефтяных компаний, выведенных для этого из запретительных списков.

Планы приватизации компаний, условия конкурсов и аукционов по продаже крупных пакетов вновь стали предметом длительных острых конфликтов между потенциальными инвесторами, федеральными и региональными властями. Чтобы упорядочить процесс подготовки и проведения приватизационных сделок, Мингосимущество РФ предусмотрело классификацию предприятий с той или иной степенью государственного участия и соответствующими ограничениями в приватизации. Выделяется пять типов предприятий:

• региональные и национальные естественные монополии, в которых управление государственным пакетом осуществляет коллегия представителей государства (РАО «Газпром», РАО «БЭС России» и др.);
• акционерные общества, доминирующие на отдельном рынке и подлежащие реструктуризации в интересах формирования конкурентной среды. Такие общества контролируются путем закрепления в собственности государства контрольного пакета акций или «золотой акции»;
• акционерные общества, акции которых могут быть переданы в холдинги или другие объединения предприятий (в том числе финансово-промышленные группы) с сохранением у государства «золотой акции»;
• акционерные общества, пакеты акций которых могут быть переданы в управление субъектам федерации;

все остальные  акционерные общества, акции которых  могут быть проданы или выставлены на конкурсы по доверительному

III. Опыт зарубежных стран в осуществлении приватизации и разгосударствлении.

а) Опыт ваучерной приватизации

Приватизация в постсоциалистических странах не была равномерным поступательным процессом смены титула собственности предприятий с государственного на частный или смешанный. Формирование структуры экономики, по критерию форм собственности отвечающей требованиям рынка, осуществлялось поэтапно, с замедлениями, отступлениями и корректировками первоначальных программных установок. Практически повсеместно началу нормальной легитимной приватизации по стандартным схемам и в соответствии со специальными законами и государственными программами предшествовал этап так называемой спонтанной приватизации. Если передача новым собственникам малых и части средних предприятий через аренду, продажу и реституцию (возвращение бывшим владельцам собственности, национализированной после второй мировой войны) прошла довольно легко и успешно, то «большая» приватизация столкнулась с существенными трудностями. В Болгарии, Польше, Румынии и Чехословакии (позднее Чехии и Словакии) были приняты ваучерные схемы приватизации. Но, за исключением Чехословакии, они не осуществлялись на практике вплоть до середины 90-х годов, когда в этих странах уже возникли рыночная банковская система и фондовый рынок. В эти годы различные представители и группы правящего слоя боролись за контроль над государственной собственностью и делили ее. В итоге к 1995—1996 гг. в сферу ваучерной приватизации попали те предприятия, которые государство не могло продать частным лицам или организациям. В это время ваучерная приватизация уже полностью потеряла привлекательность для населения. Примечательно, что на референдуме, состоявшемся в Польше в феврале 1996 г, большинство граждан высказались в поддержку платной приватизации.

Единственным  примером быстрой и успешной ваучерной  приватизации в Восточной Европе является приватизация в Чехии и Словакии, прошедшая в 1992—1994 гг. Она во многом аналогична схеме ваучерной приватизации в России. Граждане Чехии и Словакии получали ваучеры, которые могли обменять на акции предприятий или на акции инвестиционных фондов. Однако, в отличие от России, чешские и словацкие инвестиционные фонды не прекратили существование после завершения приватизации, а превратились в собственников бывшего государственного имущества. Хотя не во всех фондах положение обстоит благополучно, многие из них все же сумели наладить эффективное управление приватизированными предприятиями.

Практика  восточноевропейских стран, особенно Болгарии и Румынии, выявила крайне негативные последствия затягивания сроков приватизации. В условиях экономической либерализации государство во многом теряет возможность контролировать госпредприятия. Имущество, фактически потерявшее владельца, становится объектом злоупотреблений.

б) Опыт платной приватизации

Опыт платной приватизации. В середине 90-х годов возникла новая волна интереса к платной приватизации. На этот раз она была связана с острейшим бюджетным кризисом, поразившим почта все восточноевропейские страны.

Причина кризиса - в нереформированности  бюджетной сферы. Государство сохраняет  высокие обязательства перед  производством и социальной сферой, но налоговая база и организация  сбора налогов не дают возможности  профинансировать государственные расходы в предусмотренном объеме. Более того, если в период высокой инфляции первой половины 90-х годов государство добивалось приемлемого уровня собираемости налогов благодаря высокой инфляции (а собираемость многих налогов, включая НДС, прямопропорциональна инфляции), то при переходе экономики в низкоинфляционный режим оно лишилось этого «источника». Наконец, по мере развития рыночной экономики стали появляться такие статьи государственных расходов, которых раньше в постсоциалистических странах не было (например, выплата пособий по безработице).

Эта ситуация очень напоминает бюджетный кризис в России в 1997 г., что еще раз свидетельствует об общности основных законов трансформации для всех переходных экономик.

В 1997—1998 гг. проблема финансирования бюджета с наибольшей остротой встала перед Болгарией, Венгрией и Румынией, хотя проявилась и в Польше и Чехии. Государственные органы этих стран приступили к приватизации крупных объектов энергетики, тяжелой промышленности и транспорта. Главная трудность состоит в том, чтобы привлечь покупателей к этим объектам, которые обычно отличаются хронической убыточностью и отягощены большой социальной инфраструктурой, устаревшим оборудованием и избыточной занятостью. Например, в Венгрии одни и те же энергетические и транспортные компании приходилось выставлять на торги пять-шесть раз.

В числе  объектов, которые были выставлены на продажу в эти годы,—электростанции, сети энерго- и газоснабжения в Венгрии, Польше и Чехии, нефтепромыслы, нефтеперерабатывающие заводы, сети заправочных станций в Румынии и Болгарии, национальные авиакомпании в Польше и Чехии, машиностроительные предприятия, ранее составлявшие сердцевину индустриального комплекса. Из-за высокой стоимости эти компании и предприятия достаются главным образом иностранному капиталу.

    Для некоторых стран, например для Болгарии, характерно стремление продать госпредприятия дешевле, но как можно быстрее. Это объясняется необходимостью срочно пополнить бюджет, а также связано с необходимостью производить крупные платежи по внешнему долгу. По этой же причине Болгария, единственная из стран Восточной Европы, возобновила практику приватизации по «схеме Брэйди» (названной по имени министра финансов США конца 80-х годов), которая предусматривает продажу государственной собственности зарубежным инвесторам и проведение экологических мероприятий международного значения в зачет погашения внешнего долга.

В процессе приватизации государство поощряет формирование крупных промышленно-финансовых структур (аналогичных российским). Такие структуры возникают, например, в результате приобретения банком контрольного пакета акций крупного производственного предприятия. Не смотря на то что подобные объединения финансового и производственного капитала ведут к монополизации рынка, восточноевропейские страны видят в них возможность добиться роста производства за счет экономии на масштабе. В то же время интерес к политике поддержания конкуренции заметно ослаб. Например, в Польше в 1995 г. парламент пересмотрел антимонопольный закон, изменив критерий «монополистического положения», с которого начинается применение санкций к монополисту, с 20 до 40% объема продаж в отрасли. Благодаря этому из сферы действия антимонопольного закона были выведены многие предприятия энергетики, транспорта и телекоммуникаций, то есть тех отраслей, где особенно остро стоит вопрос о реструктуризации и приватизации. В том же году польское правительство объявило о планах объединения государственных предприятий в нефтеперерабатывающей, сталелитейной, фармацевтической и других отраслях. Органы антимонополистического регулирования в Польше (как и в других восточноевропейских странах) осуществляют наблюдение за рынком по критерию не столько доли компании в отраслевом производстве или сбыте, сколько «монополистического поведения», то есть значительного завышения цен, снижения качества продукции, незаконного препятствования вступлению новых конкурентов на рынок и т. п. Такой подход соответствует доминирующим в мире тенденциям антимонопольного регулирования.