Необходимость расходов государства на социальную сферу и её обоснование

Социальная сфера в узком смысле - это совокупность отраслей образования, культуры и искусства, средств массовой информации, здравоохранения и физической культуры, социальной защиты населения и жилищно-коммунального хозяйства.

Из определения социальной сферы вытекает, по нашему мнению, определение расходов государства на социальную сферу.

Расходы государства на социальную сферу - это система расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов на финансирование образования, культуры и искусства, средств массовой информации, здравоохранения и физической культуры, социальной защиты населения и жилищно-коммунального хозяйства, осуществляемые в целях реализации конституционных прав граждан.

Отсутствие единой методологии бюджетного плани­рования сводит на нет все мероприятия по совершен­ствованию бюджетного регулирования, поскольку пос­леднее касается только бюджетных доходов, размеров и форм предоставления финансовой помощи. Унифици­рованный подход к планированию расходов, большая часть которых относится к социальным, позволил бы лучше сбалансировать бюджеты регионов, упорядочить процесс предоставления бюджетных ссуд и, возможно, изменить направления и размеры финансовых потоков.

Конституция РФ очерчивает очень узкий круг ус­луг, предоставление которых гарантируется в государ­ственных или муниципальных учреждениях бесплатно: медицинская помощь (ст. 41), дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование, а так­же высшее образование на конкурсной основе (ст. 43). Тем не менее, большое количество потребителей на­званных услуг требует значительных расходов на их оказание. Помимо этого Конституция РФ гарантирует социальную защиту различным категориям населения, демонстрируя не только преемственность социальной политики советского периода, но и соответствие обще­человеческим ценностям. Поэтому вопрос о количе­ственной определенности объема принятых на себя го­сударством социальных обязательств требует точной оценки, величина которой не в последнюю очередь за­висит от возможности мобилизации достаточного раз­мера бюджетных доходов.

Тем не менее, попытки найти компромисс между социальной нормой и финансовым нормативом были предприняты рядом регионов России. Так, в Свердлов­ской области разработанные социальные нормы финан­сировались с учетом понижающего коэффициента, ве­личина которого зависела от объема бюджетных ресур­сов региона. Их увеличение позволяло ежегодно повы­шать коэффициент, величина которого утверждалась законодательно.

Недостаток такого подхода очевиден: чем выше бюд­жетная обеспеченность региона, тем лучше исполня­ются конституционные социальные гарантии, тем выше могут быть установлены социальные нормы и финан­совые нормативы, действующие на территории отдель­ного субъекта Федерации.

Существующий порядок планирования социальных расходов региональных бюджетов, как правило, исхо­дит из фактически сложившегося их уровня в регионе, корректируемого на индекс инфляции. В последние годы отраслевые министерства рассчитывают средний нор­матив текущих бюджетных расходов на предоставление ряда социальных услуг, а Минфин России рекоменду­ет его использовать при формировании бюджетов реги­онов.

Безусловно, при разработке государственных соци­альных стандартов целесообразно ориентироваться не на величину бюджетных доходов как ограничителя рас­ходов бюджета, а на социальные нормы, которые дол­жны соответствовать современному представлению о минимально допустимом уровне и качестве социальных услуг и быть едиными для всей территории Российской Федерации.

Разработкой социальных норм, исходя из рациональ­ной потребности в продовольственных и непродоволь­ственных товарах в расчете на одного потребителя бюд­жетных услуг, занимаются отраслевые научно-иссле­довательские институты, министерства и ведомства. Однако их предложения и расчеты могут быть востре­бованы и исполнены лишь в будущем, когда средний уровень жизни граждан России поднимется до такого состояния, чтобы соответствовать рациональным нор­мам потребления в бюджетной сфере. Бюджетные уч­реждения не могут быть островом благополучия в не­богатой стране.

К сожалению, сегодняшнему финансовому состоя­нию страны соответствуют те социальные нормы, ко­торые установлены Федеральным законом от 20:11.99 г. № 201-ФЗ «О потребительской корзине в целом по Рос­сийской Федерации». Рассчитанный на ее основе про­житочный минимум в среднем по России за 2002 г. со­ставил, по оценке, 1800 руб.

Регионы, в свою очередь, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 24.10.97 г. № 134-ФЗ «О про­житочном минимуме в Российской Федерации» вправе определять и утверждать при наличии заключения экс­пертизы Минтруда России состав потребительской кор­зины, учитывающий природно-климатические условия, национальные традиции и местные особенности потребления продуктов питания, непродовольственных товаров и услуг основными социально-демографи­ческими  группами населения.

На сегодняшний день потребительская корзина и рассчитываемый на ее основе прожиточный минимум представляют единственно детально разработанные со­циальные нормы потребления и финансовый норматив соответственно. Более того, состав потребительской кор­зины для Российской Федерации в целом и ее регионов разрабатывается на единой методической основе и ус­танавливается законами соответствующих уровней вла­сти.

Вступивший в силу в настоящее время федераль­ный закон «О минимальных государственных соци­альных стандартах» не содержит положений о какой-либо связи их с величиной прожиточного минимума, полностью относя тем самым разработку стандартов к сфере компетенции министерств и ведомств. Очевидно, что планирование расходов возможно только в преде­лах одного вида предоставляемых бюджетных услуг в разрезе статей экономической классификации расходов. Но единый подход к планированию на основе прожи­точного минимума может стать основой методологии разработки государственных минимальных социальных стандартов и проведения единой социальной политики в стране. Регионы при наличии достаточных бюджетных доходов могут увеличивать финансирование социальных расходов сверх федеральной части государственных га­рантий.

Кроме того, определение государственных мини­мальных социальных стандартов на основе прожиточ­ного минимума делает ненужной корректировку удо­рожания расходов, которая сейчас проводится с помо­щью индекса бюджетных расходов, используемого для расчета трансфертов регионам. Как известно, индекс бюджетных расходов учитывает структуру населения субъектов Российской Федерации и стоимость единицы бюджетных услуг. Он показывает, насколько больше или меньше необходимо затратить бюджетных средств в рас­чете на душу населения в субъекте Российской Федера­ции с учетом объективных региональных факторов и условий по сравнению со средним для России значени­ем для предоставления одного и того же объема бюд­жетных услуг. В прожиточном минимуме учтены те же самые факторы: он рассчитывается на основе сложив­шегося в регионе уровня цен в разрезе основных соци­ально-демографических групп населения.

Не подвергая сомнению саму методику расчета ин­декса бюджетных расходов, можно предположить, что использова­ние прожиточного минимума, рассчитываемого для каж­дого региона на основе потребительской корзины, учи­тывающей природно-климатические условия, нацио­нальные традиции и местные особенности потребле­ния продуктов питания, непродовольственных това­ров и услуг основными социально-демографически­ми группами населения, позволило бы сделать расчеты более точными и менее трудоемкими. В связи с этим величина прожиточного минимума, рассчитываемого в каждом субъекте Российской Федерации, могла бы использоваться в качестве инструмента выравнивания доходов региональных бюджетов. Причем, один и тот же инструмент применялся бы как для расчета расхо­дов, так и для перераспределения доходов через меха­низм трансфертов.

Нормативный метод планирования, предполагающий увязку социальных норм с экономической классифи­кацией расходов бюджета, должен сопровождаться фи­нансированием без указания конкретного назначения использования бюджетных средств. Исключением при­менительно к образовательным учреждениям могут быть только расходы на оплату труда, стипендии, продук­ты питания. Распорядителям бюджетных ассигнова­ний должно быть предоставлено право перераспреде­ления средств между статьями экономической клас­сификации расходов в размере 5-10% с последующим отражением в отчете об исполнении сметы доходов и расходов. Все остальные процедуры казначейской си­стемы исполнения бюджета по расходам остаются неизменными.

При таком способе финансирования повышается са­мостоятельность коллективных органов управления и руководителей бюджетных учреждений, иначе должна определяться их ответственность; нецелевому исполь­зованию бюджетных средств как норме Бюджетного кодекса Российской Федерации должны соответствовать другие основания и наказание; контроль переориенти­руется на оценку эффективности и экономности ис­пользования бюджетных средств, а, значит, на оценку достижения результата.

[1] Якобсон Л.И. Экономические методы управления в социально-культурной сфере.-М.: Экономика,1991.-176с. (с.7)

[2] см. Якобсон     Л.И.     Эффективность     и     качество     работы     в
непроизводственной сфере. - М.: Экономика, 1984. - 136 с.; Жильцов Е.Н. Экономика  общественного сектора и некоммерческих организаций. - М: МГУ, 1995.-182 с.;

Бабич A.M., Жильцов Е.Н., Егоров ЕВ. Социальная сфера в условиях перехода к рынку. - М.: Российская академия управления. Центр проблем рыночной экономики, 1993. - 170 с.

[3] Бабич A.M., Жильцов Е.Н., Егоров ЕВ. Социальная сфера в условиях
перехода к рынку. - М.: Российская академия управления. Центр проблем
рыночной экономики, 1993. с. 30

[4] Бабич A.M., Жильцов Е.Н., Егоров ЕВ. Социальная сфера в условиях
перехода к рынку. - М.: Российская академия управления. Центр проблем
рыночной экономики, 1993,с.31

[5] там же, с. 32

[6] Поляк Г.Б.  Финансовое  обеспечение  социальной  сферы.  - М.: Финансы и статистика, 1988.  с.8

[7] Бюджетная система России: Учебник для вузов /Под ред. проф. Г.Б.Поляка. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2000. - 550 с.

[8] Словарь русского языка /Под ред. Н.Ю. Шведовой. - М.: Рус.яз.,1984. с. 519

[9] Большой экономический словарь /Под ред. А.Н. Азриляна. - М.:Институт новой политики, 1997. -  с.690