Институциональные ловушки

Известно, что  в любых законодательных рамках возможно возникновение разных, иногда не предвиденных законодателем, институтов или норм поведения. При этом сформировавшаяся под действием рыночных сил траектория экономического роста может оказаться  неэффективной . Мною была предложена общая схема формирования неэффективных, но стабильных норм, или институтов, которые были названы институциональными ловушками . Развитая теория оказалась способной объяснить ряд важных явлений, наблюдавшихся при широкомасштабной институциональной трансформации в России и в других посткоммунистических странах. В частности, было продемонстрировано, что столь разнородные на первый взгляд явления, как рост бартера, неплатежей теневой экономики, коррупции порождены и поддерживаются структурно аналогичными механизмами.

Эффекты координации, обучения, сопряжения и культурной инерции ответственны за формирование институциональных ловушек. Анализ показал, что возникновение институциональных  ловушек - главная опасность при  проведении реформ, избежать их - одна из важнейших задач, встающих перед  реформаторами.

Предположим, однако, что в результате неудачной  политики или непредвиденных обстоятельств  экономика оказалась в институциональной  ловушке. Возможен ли выход из нее, и  если - да, то за счет каких механизмов? Задача заведомо нетривиальная, поскольку  система находится в равновесии или движется по равновесной траектории, а значит, экономическим агентам  не выгодно менять свои стратегии  в рамках тех средств, которыми они  располагают. Равновесие, сложившееся  в системе, не является Парето- эффективным, иными словами, возможно одновременное улучшение ситуации для всех экономических агентов. Однако для этого требуются их скоординированные действия. Никто не в состоянии улучшить ситуацию, действуя в пределах сложившейся институциональной системы, каждый предпочитает оставаться в "плохом" равновесии - в институциональной ловушке. Для выхода из нее необходимо изменение.

Первоначальная  версия работы была выполнена в рамках исследовательской программы Российской экономической школы в 1999 г. Настоящая, существенно переработанная версия, докладывалась на семинаре в Пущине в 2003 г.

Полтерович Виктор Меерович - академик РАН, заведующий лабораторией Центрального экономико-математического института РАН, председатель академического комитета Российской экономической школы,действующих институтов в результате спонтанной эволюции или целенаправленного государственного вмешательства.

Вопросам  о том, как выйти из той или  иной конкретной институциональной  ловушки (как бороться с коррупцией, с неплатежами, с теневой экономикой и т. п.), посвящена обширнейшая  литература. Но подавляющее большинство  предложений носят характер рецептов, не вписанных ни в какую теорию и не имеющих серьезного обоснования. Они, как правило, не приводят к успеху и в лучшем случае дают лишь временный эффект.

Впрочем, в  ряде статей рассматривались общие  механизмы выхода из институциональных  ловушек. Прежде всего следует сослаться на исследования повторяющейся Дилеммы заключенного - простейшей теоретико-игровой модели, где сосуществуют эффективные и неэффективные равновесия. Хорошо известно, что повторение этой игры, то есть увеличение планового горизонта игроков, позволяет исключить неэффективные равновесные стратегии . Ниже мы еще вернемся к обсуждению этой модели. Важное значение для выхода из некоторых ловушек имеют механизмы репутации. Они способствуют подавлению отклоняющегося поведения и координации стратегий различных агентов. Соответствующая теория развита в [Tirole, 1993]. Если институциональная ловушка связана с присвоением ренты, то выход из нее существенно упрощается при ускорении экономического роста [Polterovich, 2001; Балацкий, 2002].

Целью настоящей  работы является систематическое рассмотрение и сопоставление упомянутых выше и ряда других инструментов и институтов, которые могут способствовать разрушению или, по крайней мере, ослаблению механизмов, поддерживающих институциональные  ловушки. Обсуждение базируется на понятиях теории институциональных ловушек [Полтерович, 1999]. Чтобы сделать изложение независимым, я разъясняю их в следующем разделе.

Основные  понятия. Норма - это правило, которому следуют или должны следовать большие группы агентов. В любой сфере экономической или социальной деятельности в любой момент времени имеется множество альтернативных норм, так что каждому агенту приходится выбирать, какой из них следовать (например, чиновник стоит перед выбором, брать ли ему взятки или жить на зарплату).

Каждый агент, взаимодействующий с партнерами в рамках той или иной нормы, несет  соответствующие трансакционные издержки. Так, для чиновника, выбравшего коррупцию как норму поведения, трансакционные издержки связаны с вероятностью быть обнаруженным и подвергнутым наказанию. Переход от одной нормы поведения к другой также связан с издержками, которые мы называем трансформационными. Если, например, фирма решает отказаться от бартерных операций, она должна искать новых партнеров. Издержки поиска, потери, связанные с недостаточной информацией о контрагентах, являются частью таких издержек. Для того чтобы норма поведения была устойчива, агентам должно быть невыгодно от нее отклоняться. Основной тип механизмов, обеспечивающих устойчивость норм, использует так называемый эффект координации. Согласно ему, чем большее число агентов следуют некоторой норме поведения (и чем более последовательно они ее выполняют), тем меньше связанные с ней трансакционные издержки и тем большие трансформационные издержки несет каждый отдельный агент, решившийся ее нарушить. Например, чем

более массовым является уклонение фирм от налогов, тем меньше вероятность быть наказанной для каждой отдельной фирмы и, соответственно, тем меньше трансакционные издержки, связанные с уклонением. Решив честно платить налоги, фирма будет вынуждена менять партнеров из-за трудностей взаимодействия с прежними, оставшимися "в тени". Трансформационные издержки будут выше при относительно меньшем числе потенциальных контрагентов в "белом секторе" экономики. Со временем трансакционные издержки функционирования в рамках принятой нормы поведения убывают вследствие эффекта обучения: агенты приобретают навыки и изобретают технологии, сокращающие расходы. Если в обществе принято платить налоги, то технология представления налоговых деклараций будет совершенствоваться (пересылка по почте, заполнение в Интернете, и т. п.). Если же массово уклонение от налогов, то преимущественное развитие получат совсем другие технологии. Инфраструктура торговли существенно различается для систем, где доминируют бартерные или денежные обмены. Читатель без труда приведет и другие примеры. В каждом случае уменьшение трансакционных и увеличение трансформационных издержек способствуют закреплению нормы. Возникшая норма со временем оказывается встроенной в систему других норм, сопряженной со многими другими правилами поведения. Так, "выйдя из тени" (то есть став честным плательщиком налогов), фирма нередко вынуждена менять стратегии найма работников, получения кредита и т. п. Этот феномен я называю эффектом сопряжения. Он приводит к увеличению трансформационных издержек и, соответственно, к дальнейшему закреплению нормы.

Еще один стабилизирующий  механизм - культурная инерция. Она  возникает вследствие нежелания  агентов менять стереотипы поведения, доказавшие в прошлом свою эффективность. Так, на одном из семинаров в 1997 г. докладчик - бизнесмен, привыкший к  бартеру, заявил, что не перешел бы на денежную форму расчетов, даже если бы мог взять беспроцентный кредит: ведь его надо возвращать!

Некоторые из альтернативных норм поведения могут  быть Парето- эффективными, а другие - нет. Если в системе доминирует неэффективная норма, то она оказывается в неэффективном равновесии; такое равновесие можно улучшить в рамках тех же технологических и ресурсных ограничений для всех агентов одновременно. Парето-эффективные нормы приводят к неулучшаемым в указанном смысле равновесиям. Неэффективную устойчивую норму (неэффективный институт) я называю институциональной ловушкой 1 .

В дальнейшем термин "институциональная ловушка" применяется также к неэффективным  равновесиям, порождаемым соответствующей  нормой. Стабильность в этом контексте  имеет обычный смысл. Она 

означает, что  при малых возмущениях система  остается в институциональной ловушке, возможно, лишь слегка меняя свои параметры, и возвращается в прежнее состояние, как только источник возмущения устранен. Отдельный агент или их малая  группа несут потери, отклоняясь от институциональной ловушки. Однако одновременный переход всех (или даже значительной части агентов) к альтернативной норме может вести к Парето- улучшению (то есть к улучшению положения всех участников). Недостаток координации - главная причина устойчивости институциональных ловушек. Возможность возникновения институциональных ловушек - важный источник риска, связанного с экономическими и социальными реформами. Во всех известных нам случаях их формирование и закрепление обусловлено перечисленными выше эффектами координации, обучения, сопряжения и культурной инерции.

Для многих экономических и социальных систем равновесие (равновесная траектория развития) не определяется единственным образом. Предположим, что в системе доминирует эффективная норма и,

соответственно, экономика находится в эффективном  равновесии. При сильном возмущении она может попасть в институциональную  ловушку. Если теперь снять возмущение, то в прежнее состояние она  уже не

вернется. Это - так называемый эффект гистерезиса, являющийся формой зависимости. 1 В западной литературе используется термин "lock-in" [Arthur, 1988; North, 1990]. стояния системы от прошлой траектории развития (part dependence). Пример гистерезиса будет рассмотрен в последнем разделе статьи. Ряд неожиданных явлений, наблюдавшихся в процессе широкомасштабных реформ 1990-х гг., включая резкий рост неплатежей, коррупции, теневой экономики и бартерных обменов, можно объяснить формированием соответствующих институциональных ловушек. Ниже я буду широко пользоваться этими примерами. Попав в институциональную ловушку, система выбирает неэффективную траекторию, и со временем переход к эффективному развитию может оказаться весьма трудным, если вообще возможным. Однако при некоторых условиях такая возможность все же существует.

Выход из институциональных  ловушек 

Имеются основания  полагать, что институциональные  ловушки чаще всего оказываются  устойчивыми лишь в среднесрочных  периодах и что экономические  системы постепенно вырабатывают механизмы, способствующие выходу из неэффективных  равновесий. Теория, бегло очерченная выше, дает основу для систематического рассмотрения таких механизмов. Согласно сказанному ранее, агенты предпочтут переход  к эффективной норме, если сумма  соответствующих ей приведенных  трансакционных издержек и трансформационных издержек перехода окажется меньше приведенных трансакционных издержек функционирования в рамках действующей неэффективной нормы 2 . Отсюда следует, что для выхода из ловушки необходимо выполнить хотя бы одну из трех задач: увеличить трансакционные издержки действующей неэффективной нормы; уменьшить трансакционные издержки альтернативной эффективной нормы; снизить трансформационные издержки перехода к альтернативной норме. Для достижения этих целей следует подходящим образом воздействовать на механизмы координации, сопряжения и культурной инерции. Какие меры микро- и макроэкономического характера могут быть предприняты правительством, а также какие спонтанные тенденции способствуют выходу из институциональных ловушек? Прежде всего рассмотрим комплекс микроэкономических мер.  Простейший рецепт увеличения трансакционных издержек неэффективной нормы - введение подходящих санкций, например строгую уголовную ответственность за коррупцию или высокий налог на бартерные сделки. В конце 1990-х гг. Китай ввел смертную казнь в качестве наказания за взятки. На первый взгляд, эта мера оказалась эффективной: в 1996 г. эксперты считали Китай одной из наиболее коррумпированных

стран, а  через два года поставили его  на гораздо более почетное место. Процент стран с более высоким, чем Китай, уровнем коррупции  вырос скачком от 11% в 1997 г. до 39% в 1998 г. (см. табл. 1; ранжирование стран  осуществлялось в соответствии с  индексом восприятия коррупции), так  что Китай переместился из нижней части списка стран почти в  его середину. На самом деле, однако, строгие санкции могут вести  к высоким издержкам. Имеются по крайней мере три источника таких издержек. Во-первых, при ужесточении санкций могут расти расходы на их осуществление, в частности, в связи с увеличением сопротивления тех, кто подвергается санкциям, необходимостью тотального контроля, и т. п. Во-вторых, санкции, направленные на предотвращение нежелательно- 2 Исчисление трансакционных и трансформационных издержек - непростая задача. Кроме того, описанное правило принятия решения предполагает заданными норму дисконтирования и "горизонт планирования". Сомнительно, чтобы агенты проводили подобные калькуляции в явной форме. Однако кажется весьма вероятным, что они фактически ориентируются на (интуитивное) сопоставление издержек. Конечно, эта гипотеза нуждается в тщательной эмпирической проверке.

Таблица 1

Процент стран  с более высоким уровнем коррупции (в соответствии с индексом восприятия коррупции)

  Источник: [Tanzi, 1998].

го поведения  определенного типа, могут привести к его замещению еще более  неэффективной нормой. В результате система может перейти из одной  институциональной ловушки в  другую. Например, строгое наказание  за неплатежи может побудить фирмы  к "уходу в тень". В-третьих, следует принять во внимание возможность  ошибочного применения санкций. Социальные издержки в результате наказания  невиновного тем больше, чем строже наказание.

Развитие  механизмов репутации - другая возможность  увеличить трансакционные издержки коррупции, неплатежей, уклонения от налогов, и т. п. [Tirol, 1993]. Их становление лишь частично связано с государственными решениями. В других отношениях оно определяется спонтанными процессами. В начале российских реформ 1990-х гг. старые репутационные механизмы (в частности, система "личных дел", характеристик, и т. п.) перестали работать. Новые механизмы возникали постепенно, благодаря усилению государства и формированию новых бизнес-сетей [Радаев, 1998].