Функции государства в переходной экономики и инструменты их реализации

Наконец, в переходный период стоит задача формирования основных элементов рыночной экономики, включая финансовый и фондовый рынки, регулирования рынка труда и занятости, инфраструктуры рыночной экономики в целом, которые вряд ли могут сложиться без активного регулирующего участия государства.

После создания основ  рыночной экономики опять-таки нельзя говорить об уходе государства из этой сферы. Перед ним на этапе регулирования сложившейся, отлаженной системы экономических отношений возникают новые задачи.

Масштабы государственного регулирования, его конкретные формы  и методы существенно различаются по странам. Они отражают и историю, и традиции, и тип национальной культуры, масштабы страны и ее геополитическое положение, многие другие факторы. Поэтому было бы неверно пытаться найти готовые схемы и вообще жить по шпаргалке - эффект будет невелик. Это задача всегда творческая, требующая тщательного нахождения ответов на возникающие вопросы. Думается, что в принципе поиск таких ответов в рамках парного соотношения «государство-рынок» не отражает реальной ситуации в обществе и непродуктивен ни для науки, ни для практической деятельности. Эти категории вообще вряд ли можно рассматривать как парные.

Нельзя согласиться  с теми экономистами, кто абсолютизирует и преувеличивает роль рынка, недооценивая роль государства. Вместе с тем не совсем корректны и те, кто преувеличивает возможности современного государства, не признавая роль рыночной саморегуляции, стимулирования и т.д. Абсолютно правильный ответ в том, что надо искать взвешенное, рациональное их соотношение².

3. Стратегические проблемы России по вопросам государственного регулирования переходной экономикой на современном этапе

Представление о вторичности  управления свело проблемы руководства  хозяйственными процессами к предельно  простым связям и отношениям, примитивизму в понимании многосложных объективных процессов, практически подменило гибкое и нормативное регулирование импульсивными мерами по «тушению пожаров».

По этим причинам кризис приобрел всеобщий характер, задев самые основы управленческой вертикали, горизонтальных связей и информационных потоков. Он превратился в кризис человеческих отношений. Это нарушило принципы стимулирования, ответственности и дисциплины, четкого исполнения принятых решений, строгого контроля и санкций, корпоративной этики и чести.

К наиболее заметным проявлениям охватившего экономику кризиса управления можно отнести:

• самоустранение государственных структур от целенаправленного, обоснованного и гибкого использования всей системы экономических и административных рычагов, от решения вопросов, которые; и в рыночной экономике остаются в сфере их компетенции;
• отсутствие четкого разграничения прав и ответственности как по вертикали власти, так и между властью и хозяйствующими субъектами; в равной мере не разграничены и во многом не упорядочены права и ответственность собственников и управляющих;
• необеспеченность правовой защиты договорных отношений;
• разрушение производственных и управленческих структур корпоративного типа, являющихся основой промышленного потенциала;
• тенденцию к разделению на отдельные части крупных и средних предприятий;
• бесхозность предприятий, находящихся в государственной собственности, включая унитарные с правом хозяйственного ведения, и несостоятельность казенных предприятий;
• отсутствие повсеместной системы выдвижения и высококвалифицированной подготовки нового поколения руководителей всех уровней.

Разумеется, нельзя не учитывать, что централизованная система не могла быть сломана в одночасье. Надо отметить и то, что самым  неуправляемым оказался государственный  сектор. Практически не оправдали себя хозяйственное ведение как форма реализации государственной собственности, институт представителей государства в акционерных обществах с соответствующими пакетами акций. Государство как собственник не разработало обоснованную стратегию управления своим имуществом, оно не стало «стратегическим собственником».

Государство в крупных масштабах «сбросило» с себя выполнение действительно несвойственных ему хозяйственных функций, но при этом произошло ослабление управляемости оставшимися в его собственности предприятиями. Основные причины потери управляемости государственным сектором экономики носят институциональный характер и связаны с тем, что:

• дезорганизованы системы заказов и закупок продукции, работ и услуг для государственных нужд; не налажена система государственных контрактов;
• отсутствует нормативная база, определяющая требования к управлению государственными предприятиями;
• не выработаны учредительные документы унитарных предприятий, в которых должны быть учтены отраслевые и региональные особенности, а также интересы экономической безопасности страны;
• отсутствуют нормативно-правовые рамки поведения представителей государства при регулировании таких процессов, как распределение прибыли предприятий с государственным участием, обеспечение федеральных гарантий для получения внебюджетных кредитов и инвестиций;
• раздроблены функции управления и распоряжения государственным имуществом между многочисленными федеральными органами исполнительной власти;
• отсутствует целостная система подготовки управляющих государственными пакетами акций.

Создание системы государственного предпринимательства, соответствующей реалиям переходного периода, - непростая, но вместе с тем неотложная задача, требующая ответственных решений. Очень важно при этом разработать правовые нормы, дающие основу для рационального сочетания административных и экономических методов регулирования деятельности государственных предприятий. Речь идет о необходимости принятия законодательных актов: закона о собственности, закона о разграничении форм собственности между федеральным, региональными и муниципальными уровнями, новых положений об органах исполнительной власти, закона о порядке заключения договоров и соглашений между органами федеральной исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Но все это внешние  условия по отношению к субъектам хозяйствования, являющимся как государственными, так и управляемыми с участием представителей государства в акционерных обществах. Именно здесь, на уровне субъектов хозяйствования, проявляются все негативные последствия плохо налаженной, неупорядоченной, малоэффективной системы управления.

Во-первых, изменение форм собственности, стремительное акционирование не сопровождалось применением форм и методов эффективного управления новыми субъектами хозяйствования.

Во-вторых, продолжается и даже усиливается процесс организационной и финансовой деформации предприятий. По данным Минэкономики РФ, в 1996 г. доля убыточных предприятий в промышленности возросла с 35 до 43%³. Общая сумма убытков в промышленности, строительстве и на транспорте составила 79,7 трлн. руб. и возросла по сравнению с 1995 г. в 3,6 раза⁴.

В-третьих, в отношениях с хозяйствующими субъектами государство попадает в «заколдованный круг». Проводится курс на то, чтобы государственную поддержку оказывать лишь тем предприятиям, которые успешно реформировались. Но в условиях экономического спада, кризиса неплатежей, действующей налоговой системы успешное реформирование предприятий за небольшим исключением практически невозможно.

Интересы дела требуют  существенного повышения роли государства-собственника в управлении акционерными обществами. В частности, голосование государственным пакетом акций на собрании акционеров должен осуществлять представитель (или коллективный представитель) государства, а не руководитель исполнительного органа - генеральный директор. В отдельных случаях, когда закрепленные в государственной собственности пакеты акций передаются в доверительное управление или залог, допустимо, что государственным пакетом акций голосуют уполномоченные предпринимательские структуры.

Важно соблюдать условие, при котором государственные служащие, представляющие интересы государства на собрании акционеров и в совете директоров, являются разными лицами. Исключения возможны, например, при назначении коллективного акционера из сотрудников разных ведомств. Целесообразно в крупных акционерных обществах, которые имеют важное значение для экономики страны и доля государства в уставном капитале которых превышает 25%, ввести практику утверждения в должности председателей советов директоров и генеральных директоров⁵.

Необходимо структуры  аппаратов управления акционерных  обществ привести в соответствие с рыночными условиями. Особое значение приобретают подразделения, отвечающие за разработку стратегии поведения  на рынке, управление финансами, маркетинг, работу с кадрами.

Малое предпринимательство  все больше и больше занимает свою нишу в российской экономике. Однако в стране, где предельно высока концентрация производства, где почти 90% промышленного потенциала (оборудования, ресурсов сырья и специалистов) сосредоточено на предприятиях с численностью занятых свыше 10 тыс. человек, только малый бизнес не в состоянии обеспечить быстрые перемены во всех сегментах производственного сектора. В решении сложнейшей задачи реструктуризации крупных производств необходимо отказаться от примитивизма и упрощенчества⁶.

Мировой опыт свидетельствует, что концерны, холдинги, конгломераты и консорциумы, финансово-промышленные группы, включающие промышленные предприятия, исследовательские организации, торговые фирмы и банки, а также многие структуры ассоциативного типа, базирующиеся на внутренних договорных отношениях, можно назвать своеобразным каркасом экономики ведущих индустриальных стран, да и мирового хозяйства в целом.

В России такие структуры  пока еще не стали основой расширенного воспроизводства. Однако в последнее время резко возросла мотивация предприятий к вхождению в финансово-промышленные группы. Серьезные намерения их участников связаны с возможностью обеспечить акционерный контроль над предприятиями и финансово-кредитными учреждениями в интересах налаживания выгодных технологических и хозяйственных связей. Многих привлекает перспектива совместной реализации приоритетных федеральных и региональных программ, получения необходимой государственной поддержки, ресурсов на пополнение оборотных средств и техническое перевооружение производства, освоения долгосрочных и перспективных инвестиционных проектов.

В состав действующих  в настоящее время в России финансово-промышленных групп на добровольной основе вошли 860 предприятий и организаций, в том числе 115 финансово-кредитных учреждений, включая 66 коммерческих банков, страховые компании, инвестиционные институты. Общая численность работающих, занятых на предприятиях и в организациях ФПГ, равна примерно 3 млн. человек при годовом объеме выпуска продукции свыше 100 трлн. руб⁷.

Мировой, и отечественный  опыт эффективного управления деятельностью  отдельных субъектов хозяйствования, входящих или не входящих в корпорации, свидетельствует об объективной  необходимости сосредоточения их деятельности на взаимодействии с корпоративными управленческими структурами, а применительно к государственным или муниципальным предприятиям - с государственными органами регулирования экономики. Важная роль в направлениях их работы принадлежит выработке самостоятельной стратегии хозяйствования, реализации функций внутрифирменного управления.

Создание ФПГ в России сдерживается рядом фактором. Никаких стимулов и условий для их «выращивания» нет, государство не принимает целенаправленных регулирующих мер ни через систему госзаказов, ни с помощью программ развития перспективных производств, ни через ограничение импорта. К тому же приватизация государственной промышленности приводит к распаду ранее единых производственно-технологических комплексов на отдельные звенья. О финансово-промышленных группах ни слова нет в принятом бюджете на 1997 г., ничего не сказано о них в Среднесрочной программе правительства РФ на 1997-2000 гг., в проекте Налогового кодекса. Ссылка на западный опыт естественного объединения предприятий в промышленные, научно-промышленные, финансово-промышленные группы несостоятельна. Ни в США, ни в Японии не существовала десятилетиями централизованная плановая система хозяйствования. Ни одна из этих стран не несет такого непосильного груза конверсии. Ни одна из них не разрушала столь стремительно свой производственный и научно-технический потенциал, как Россия в последние пять лет. Ни одна из развитых стран не поставила свою промышленность, свои субъекты хозяйствования в вынужденные условия использования псевдонормальных методов деловой активности - бартерных операций, незаконного экспорта, продажи и сдачи в аренду ненужного имущества, осуществления непрофильной деятельности, многократного передела собственности.

По мере развития в  российской экономике интегрированных компаний следует принять специальный закон о холдингах и холдинговых компаниях. Это тем более необходимо, поскольку организационно-управленческая структура данных институтов не отражена в законе о финансово-промышленных группах, а законом об акционерных обществах вообще игнорируется понятие «холдинг» или «холдинговая компания».

В России существует как  минимум три типа холдинговых  структур: интегрированные промышленные компании; конгломераты; банковские холдинги. Их особенность заключается в  том, что в них присутствует государственный капитал. В отраслях, являющихся естественными монополистами, такой контроль себя вполне оправдывает. Государство практически во всех развитых странах регулирует либо устанавливает тарифы на электроэнергию. Кроме того, оно принимает решения о национализации или приватизации, разукрупнении или слиянии естественных монополий. Поэтому акционерный контроль над такими отраслями объективно обусловлен.

Восстановление государственного контроля над некоторыми отраслями  остается единственным средством избежать хаоса и неуправляемости. Такая ситуация сложилась в алюминиевой промышленности, в которой после приватизации алюминиевых заводов крупные пакеты акций оказались в руках совместного предприятия, заключающего незаконные сделки. Важно поэтому восстановление в той или иной мере государственного контроля над этой отраслью.