Бюджетный федерализм в РФ

•  в-третьих,  в составе  федерального бюджета был образован  фонд финансовой поддержки субъектов Федерации.  Вместо абсолютных сумм дотаций  (трансфертов)  регионам были утверждены рассчитанные по определенной формуле доли регионов  (разделенных на "нуждающиеся"  и "особо нуждающиеся"  в поддержке)  в этом фонде.  При этом Министерство финансов отказалось от жесткого регламентирования уровня бюджетных расходов субъектов Федерации,  к которому прежде осуществлялась  "привязка"  объема централизованных дотаций;

•  наконец,  в четвертых,  практически были сняты ограничения  для введения региональными и местными властями собственных налогов.

Эти подходы  (с незначительными вариациями)  были реализованы в законах о федеральном бюджете на 1994  и 1995  г.,  а также в проекте закона о федеральном бюджете на 1996  г.  Соответственно, период 1994-196  гг.  можно назвать этапом  "экспериментального бюджетного федерализма".  Сложившийся в этот период механизм межбюджетных отношений значительно лучше соответствовал общепризнанным принципам бюджетного федерализма.  Если раньше межбюджетные отношения строились преимущественно на негласном "торге"  между Федерацией и регионами за бюджетные ресурсы,  результаты которого зависели от пробивной силы и влияния региональных лидеров,  то начиная с 1994  г.  для их регулирования стали использоваться хотя и несовершенные,  но все же более рациональные финансово-экономические критерии и методы.  Именно 1994  г.  стал годом рождения российского бюджетного федерализма. Однако это был не более чем  "экспериментальный"  бюджетный федерализм,  поскольку новый механизм межбюджетных отношений имел ряд существенных недостатков,  действовал со сбоями и,  что самое главное,  не имел развитой нормативно-законодательной базы.  

2.3 Перспективы  развития российского бюджетного  федерализма

   Сложившая в России  система межбюджетных отношений  не отвечает основополагающим  принципам бюджетного федерализма  и стратегии страны на долгосрочную  перспективу. 

Проблемами межбюджетных отношений являются:

§ Высокая централизация налоговых доходов в федеральном бюджете.

§ Зависимость региональных и местных бюджетов от регулирующих доходов и финансовой помощи из вышестоящего бюджета.

§ Отсутствие четкой и прозрачной методологии расчета финансовой помощи региональным и местным бюджетам.

§ Наличие «нефинансируемых федеральных мандатов».

§ Высокая дифференциация территорий по социально-экономическому развитию.

§ Низкое качество управления региональными и муниципальными финансами.

§ «Иждивенческий» характер межбюджетных отношений, отсутствие стимулов повышения бюджетной обеспеченности.

    Исходя из этого основными задачами реформы межбюджетных отношений в РФ являются:

§ Упорядочение бюджетного устройства субъектов РФ.

§ Четкое разграничение расходных полномочий и сокращение «нефинансируемых мандатов».

§ Четкое и стабильное разграничение налоговых полномочий и закрепление доходных источников за бюджетами разных уровней.

§ Отмена регулирующих доходов бюджета.

§ Формирование и развитие объективных и прозрачных механизмов финансовой поддержки региональных и местных бюджетов.

§ Повышение качества управления общественными финансами на региональном и местном уровнях.

    По мере развития  финансовых взаимоотношений в  РФ между органами власти всех  уровней реализации нового бюджетного  законодательства требует проведения дополнительной работы в направлении как совершенствования межбюджетных отношений, так и повышения качества и эффективности управления государственными и муниципальными финансами.

       Перспективы развития межбюджетных  отношений являются:

1. Укрепление финансовой самостоятельности субъектов РФ и муниципальных образований.

2. Создание стимулов для увеличения поступлений доходов  в бюджеты субъектов РФ и местные бюджеты.

3. Создание стимулов для улучшения качества управления государственными и муниципальными финансами.

4. Содействие субъектам РФ в рамках реализации реформы местного самоуправления.

5. Оказание методической и консультационной помощи субъектам федерации.

6. Повышение прозрачности региональных и муниципальных финансов.

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 3 Зарубежные модели экономического федерализма

3.1 Американская  модель бюджетного федерализма

 
Основные черты американского  федерализма – децентрализация  бюджетных полномочий, демократический характер отношений между уровнями власти, доказанная практикой способность к значительным изменениям (адаптивность).

Характерные черты системы  межбюджетных отношений в США  — относительная гибкость, прочность  и устойчивость. В соответствии с  государственным устройством США  система государственных финансов страны делится на три уровня: федеральный, уровень штатов и уровень местных  органов власти. Важная особенность: большая часть расходов на каждом из уровней финансируется за счет собственных источников поступлений. При этом в конце XX века за счет федерального бюджета обеспечивалось в совокупности 60—65 процентов государственных  расходов по всем уровням.

Деление доходов и расходов по уровням между собой совпадает  не всегда. Ибо в течение длительного  “дефицитного” периода (1969 —1998 финансовые годы) практически весь дефицит по консолидированному бюджету ложился  на федеральные финансы. Через федеральный  бюджет сейчас перераспределяется 19—20 процентов ВВП (около 2 трлн долл.), через консолидированный — 30—32 процента, но еще 12—13 процентов ВВП “весят” федеральные налоговые льготы. Так что государство на всех уровнях прямо влияет на распределение 43—44 процентов ВВП.

Основная доля бюджетных  доходов каждого уровня приходится на налоги. Виды взимаемых налогов, их ставки, суммы сборов распределяются по уровням так, чтобы оптимально удовлетворить потребности страны и граждан, избегая в то же время  чрезмерного налогового бремени. Структура  и размеры всех доходов и расходов складывались десятилетиями. Они определяются экономическими и политическими целями, которые формируются руководством страны на основе разработанных концепций национальных интересов.

В США, как федеративном государстве, существуют три бюджетных уровня: государственный (федеральный) бюджет, бюджеты штатов и местные бюджеты. Налоговые поступления являются основным источником доходной части  бюджетов всех уровней, но их характер очень различен. Так, доходная часть  федерального бюджета США в основном формируется за счет прямых налогов, что же касается бюджетов штатов, то их доходная часть формируется, прежде всего, за счет косвенных налогов.

Некоторые налоги собираются на всех уровнях (но по разным схемам и  ставкам), некоторые — только на одном из уровней. На каждом уровне основу бюджетных доходов образует “опорный налог”. В федеральном  бюджете это подоходные налоги (индивидуальные дают 42—47 процентов, налоги с корпораций — 9—12 процентов всех поступлений). Главный доход штатам дает налог  на продажи (28—29 процентов совокупных поступлений по всем штатам). До 23 процентов  всех поступлений образуют суммы  финансовой поддержки из федерального бюджета. Ею охвачены в разной степени  все штаты.

Особенность американской системы  заключается в том, что полномочия в области налогообложения всех штатов и федерального правительства  практически независимы.

В США широкое распространение  получил следующий подход: обеспечение  сбора налогов на так называемые мобильные объекты обложения (заработная плата, предпринимательский доход) на федеральном уровне. Это связано с попыткой некоторых регионов переложить налоговое бремя на соседний регион.

В бюджетах местного уровня около 29 процентов совокупных поступлений  по всей территории США дают налоги на имущество. До трети всех средств  местные бюджеты получают от правительств штатов плюс еще 5—6 процентов — из федерального бюджета. Бюджетная помощь обычно носит программно-целевой характер. В частности, федеральная помощь направляется, как правило, на финансирование программ образования, здравоохранения, социальной помощи. Еще при Рональде Рейгане федеральному центру пришлось осуществить болезненное с точки зрения социальной стабильности сокращение доли субсидий федерального правительства в доходах штатов.

Основные статьи расходов на каждом уровне свои. На федеральном  уровне это общенациональные задачи — оборона, базовое социальное обеспечение, международные проблемы, фундаментальная  наука и т. п. На уровнях штатов и местной власти расходные статьи максимально приближены к функциям жизнеобеспечения населения. Прежде всего это образование и содержание библиотек, социальные пособия, здравоохранение, полиция и исправительная система, дороги, пожарная охрана и коммунальное хозяйство.

Сложившаяся в США система  Бюджетного федерализма не идеальна, работает с напряжением, подвергается критике. Но в целом выполняет поставленные задачи удовлетворительно.

3.2  Элементы бюджетного федерализма в ФРГ 

Сходство исторического  опыта Германии и России, в частности  фактора «институционального наследства», делает германскую модель кооперативного федерализма более пригодной для поиска ответов на конкретные вопросы реформирования бюджетного федерализма в новой России.

         Немецкий опыт федерализма, в  том числе бюджетного, вплоть  до последнего времени находился  в тени американского опыта,  основанного на идеях так называемого  конкурентного федерализма. 

Философия немецкого подхода  заключается в следующем: страна, которая стремится быть федеративной, единообразие условий жизни (включая  обычные общественные услуги) ценит  выше разнообразия.

Основой формирования нормально  функционирующей системы межбюджетных взаимоотношений является четкое распределение  компетенций между административно-территориальными единицами разных уровней, которое  происходит в трех сферах: законодательстве, управлении и финансировании. Большинство  задач решается федерацией и землями (субъекты федерации) совместно. Федерация  финансирует объекты, имеющие общефедеральное  значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные  социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия.

Основным источником доходной части государственного бюджета  в Германии (как и в России) являются налоги. Распределение налогов  в Германии четко прописано в  Основном законе страны. Некоторые  из них полностью поступают одному субъекту, другие распределяются в  определенной пропорции между несколькими  получателями. При этом каждый уровень  власти имеет свой источник доходов, достаточный для финансовой автономии. Так, федеральный центр получает полностью акцизы на бензин, табак, кофе, часть таможенных пошлин. Землям достаются налоги на имущество, наследство, автомобили, лотереи и пиво, а  общинам – на землю, местные налоги на потребление, большая часть промыслового налога.

Значительная часть налоговых  источников в ФРГ закреплена за федеральным  центром. В результате, последний получает большие возможности по проведению вертикального и горизонтального выравнивания путем предоставления финансовой помощи землям (т.е. федеральное правительство стремится обеспечить на всей территории страны одинаковые возможности для граждан по получению бюджетных услуг).  
Особенностью вертикального выравнивания в Германии является то, что доходы от общих налогов за исключением НДС делятся поровну между федерацией и землями. Доля общин в подоходном налоге и налоге на заработную плату составляет 15%, а в налоге на скидку с процентной ставки – 12%. Общины также делают отчисления в бюджеты федерации и земель от одного из общинных налогов – промыслового.

В Германии выравнивание территориальных  диспропорций осуществляется за счет разумного распределения налогов, что уменьшает остроту политических проблем. Это выравнивание по своей  природе преимущественно горизонтальное.

         Опыт ФРГ весьма полезен и  интересен для России, особенно  интересны некоторые аспекты  в области вертикального и  горизонтального выравнивания. Но  при этом не стоит слепо  копировать всю немецкую модель, необходимо адаптировать ее под российские условия.

 

 

 

 

 

 

 

 

Глава 4 Основные различия и сходства между моделями бюджетного федерализма в России и за рубежом

 

На сегодняшний день наиболее актуальной является выработка стратегии  развития бюджетного федерализма, в  этой связи для России весьма полезен  опыт зарубежных стран. Проводя параллели  между различными системами можно  составить оптимальную стратегию  развития. Используя опыт США и  ФРГ, я постараюсь определить основные сходства и различия между моделями бюджетного федерализма в России и представленными странами.  
Особенностью американской системы как было сказано выше то, что полномочия в области налогообложения всех штатов и федерального правительства практически независимы. При условии соблюдения конституционных положений штаты вправе вводить любые налоги по любым ставкам. В России такие полномочия у субъектов Федерации отсутствуют, В Налоговом Кодексе РФ определено, какие налоги имеет право взымать субъекты Федерации. Они уполномочены определять только ставку налога в определенных рамках. Правительство США всегда осуществляет администрирование своими собственными налогами, а местные органы власти могут вводить свои дополнения к налогам штатов. Распределяемые налоги, которые являются отличительной чертой немецкой фискальной системы, в США практически отсутствуют. Для России характерны распределяемые налоги, в отличие от США.  
Для устранения существующих горизонтальных диспропорций используются главным образом целевые бюджетные гранты, выделяемые непосредственно нуждающимся категориям населения в соответствии с утвержденными федеральными программами (“Медикэр”, “Пособия и услуги ветеранам”, “Специальное обеспечение” и др.). Расходы же федерального бюджета США на региональное и местное развитие занимают незначительное место: 0,5-0,8% общей суммы расходов.

На первый взгляд децентрализованная модель принятия решений, характерная  для США, по распределению бюджетных  полномочий обладает одним важнейшим  преимуществом перед централизованной моделью «наиболее вероятного эффективного распределения полномочий». Это  преимущество состоит в адаптивности данной модели. Но так ли эффективна модель децентрализованного принятия решений? Основным, «демократическим»  недостатком такой системы является излишняя ее децентрализация, что затрудняет, в свою очередь, принятие эффективных  решений на федеральном уровне.  
Недостатками децентрализованной модели бюджетного федерализма также является ослабление контроля за бюджетно-налоговой деятельностью региональных органов власти, равнодушное отношение центральных властей к проблеме горизонтальных дисбалансов и региональных бюджетных дефицитов, отсутствие ответственности по их долгам, невозможность проведения единой бюджетно-налоговой и экономической политики в масштабе всей страны.  
Исходные предпосылки формирования федеративного строя в России в корне отличны от США. У российского федерализма есть ряд специфических особенностей, которые еще более усложняют реализацию данной модели. К ним можно отнести неразвитость демократических институтов и процедур; различия в возрасте этих институтов. Т.е., можно сделать вывод, на сегодняшний день опыт федерализма США для нее неприемлем.  
ФРГ более схожа с Россией, как в истории образования, так и в истории развития. Но при этом у каждой страны существуют свои особенности и отличия. Рассмотрим их.  
В Германии главными административно-территориальными единицами являются федерация, земли (субъекты федерации, их 16) и общины (наиболее дробная единица деления страны). Большинство задач решается федерацией и землями совместно. Федерация финансирует объекты, имеющие общефедеральное значение, земли обеспечивают средствами объекты регионального значения, общины финансируют все местные социально-бытовые, образовательные, культурные и тому подобные мероприятия.  
В России распределение компетенций строится на тех же принципах, но оно недостаточно четкое и не имеет прочной нормативной базы. В Германии в соответствии с Основным законом федерация и земли в финансовом отношении независимы и ведут бюджетное хозяйство самостоятельно, общины же являются частью земель, и их бюджеты подконтрольны землям. Таким образом, в Германии сложилась трехуровневая система бюджетных взаимоотношений. В Конституции России вообще нет раздела, посвященного финансовым вопросам. Многие аспекты межбюджетных взаимоотношений регулируются принимаемыми ежегодно законами о федеральном бюджете, но в них оговариваются вопросы, связанные только с Федерацией и ее субъектами, т. е. в России на федеральном уровне закреплена двухуровневая система бюджетных взаимоотношений.  
В целом и по общим принципам организации межбюджетных отношений, и по степени децентрализации бюджетной системы Россия и Германия вполне сопоставимы друг с другом. Однако за сходной внешней формой кроются весьма различные механизмы регулирования межбюджетных отношений.  
Основным источником доходной части государственного бюджета как в Германии, так и в России являются налоги. Также сходной чертой является большое количество распределительных налогов.  
Российская система вертикального распределения налогов во многом сходна с германской, однако имеет немало и отличий. Во-первых, к общим здесь относится большинство налогов. Во-вторых, в России так и не удалось добиться реального выравнивания положения субъектов Федерации в бюджетной системе. В-третьих, специфично для России использование на уровне субъектов Федерации механизма, предусматривающего соединение в одном налоге ставок, устанавливаемых органами управления различных уровней, при введении вышестоящими органами определенных предельных ставок.  
В отличие от Германии в России горизонтальное перераспределение почти отсутствует. Существующий фонд финансовой поддержки субъектов Федерации является лишь аналогом дополнительных субсидий федерации в Германии.  
В области разграничения источников опыт РФ во многом схож с опытом ФРГ: в обеих странах установлено единообразное законодательство по всем важнейшим вопросам, а также единая налоговая система по всей федерации.