Бюджетный федерализм в РФ

Последователи этой концепции  обращают особое внимание на важность создания институциональных условий  для эффективной децентрализации. Она не сводится к территориальной  децентрализации и формированию субнационального уровня в качестве агентов центрального правительства  по осуществлению делегированных полномочий. Напротив, развитие федерального (национального) законодательства должно обеспечить формирование на субнациональном уровне полноценных  выборных органов власти, располагающих  собственными налоговыми и бюджетными полномочиями и несущих ответственность  за принимаемые решения, прежде всего  перед избирателями, а не перед  вышестоящими уровнями власти. Это  должно позволить установить тесную связь между предпочтениями населения  региона, района или поселения и  решениями соответствующих органов  власти и максимально использовать выгоды децентрализации. Усиление налоговых  полномочий субнациональных властей  одновременно означает определенное ограничение  возможности федерального правительства  в области налогообложения, прежде всего частного сектора. В то же время  конкуренция между регионами  в контексте торговли и мобильности  факторов производства должна дисциплинировать субнациональные органы государственной  власти, заставляя их проводить политику, способствующую предпринимательской  деятельности и инвестициям. Результатом  становится ускорение экономического роста и стабилизация бюджетной системы. 
Это доказывают как межстрановые эмпирические исследования, так и историко-экономический анализ условий экономического развития конкретных стран, в которых приблизительно соблюдались эти условия (Голландская республика в XVI-XVII в., Англия в XVIII-XIX в., США в XX в.). В то же время страны, чей опыт был, скорее, негативным, например Индия, Мексика, Аргентина, Бразилия, могут рассматриваться как примеры того, что результатом нарушения тех или иных условий существования «федерализма, сохраняющего рынок» становится рецессия и бюджетно-финансовый кризис. Ряд исследований на примере России демонстрирует, что характерная для 1990-х гг. нерациональная система фискальных отношений различных уровней власти могла препятствовать созданию положительных стимулов для региональных и местных властей проводить рациональную бюджетную политику и способствовать развитию благоприятного инвестиционного климата. 
При этом, как показывают многочисленные исследования, важна не только степень централизации/децентрализации доходов (расходов), но и создание стимулов для субнациональных властей к эффективному и ответственному управлению общественными финансами. Во многих работах отмечается, что «непоследовательная» бюджетная децентрализация несет в себе риски безответственного поведения субнациональных властей. Это связано с тем, что органы власти национального уровня, как правило, склонны к созданию мягких бюджетных ограничений для субнациональных уровней власти, формирующих ожидание дополнительного, не предусмотренного ранее финансирования. Мягким бюджетным ограничениям можно противопоставить ситуацию жестких бюджетных ограничений, при которой ответственность за принятие фискальных решений в максимально возможной степени ложится на органы власти, принимающие такие решения.

Таким образом, эффективность  управления общественными финансами  в условиях фискальной децентрализации  требует поиска оптимального соотношения между предоставлением субнациональным властям максимальной налоговой и бюджетной автономии и установлением контроля над принимаемыми на этих уровнях бюджетными решениями. Как правило, вследствие соображений политической и экономической эффективности, полный контроль над решениями субнациональных властей является нецелесообразным (и фактически означает отказ от фискальной децентрализации), поэтому меры бюджетной политики должны сводиться к созданию таких институциональных условий, которые предотвращали бы негативные последствия нерационального фискального поведения не только для жителей конкретного региона, но и для всей системы стимулов в целом.

Опыт проведения экономических  реформ в России свидетельствует, что  политико-экономические ограничения  не позволяют в необходимой степени  ужесточить условия осуществления  межбюджетных отношений, сводящие к  минимуму стимулы для нерационального  поведения субнациональных властей. Это приводит к усилению рисков потери контроля за общественными финансами, ухудшению сбора федеральных  налогов, снижению эффективности исполнения бюджета на местном уровне, повышению  инфляции и коррупции. Поэтому федеральному правительству, скорее всего, необходимо будет играть значительную роль в  налогово-бюджетной сфере. Задача заключается  в построении эффективно функционирующей  системы бюджетных отношений  в рамках федерации, которая не только обеспечит ведущую роль федерального правительства, но и дает возможность  использовать некоторые преимущества «федерализма, поддерживающего рынок», способствуя созданию стимулов для  проведения ответственной и ориентированной  на реформы политики органами власти нижестоящих уровней. Для этого  необходимы, прежде всего, более широкая налогово-бюджетная автономия и повышение ответственности региональных и местных органов, а также активизация усилий с целью устранения препятствий торговле и перемещения факторов производства между регионами.

Глава 2 Экономический  федерализм в РФ

2.1Экономическая  сущность бюджетного федерализма 

Бюджетный    федерализм      предполагает    систему    налогово-бюджетных взаимоотношений между органами власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанную на следующих основных принципах:

•  равноправие    субъектов    Федерации    в    их    налогово-бюджетных взаимоотношениях с федеральным центром;

•  самостоятельность  бюджетов разных уровней  (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов,  право самостоятельно определять направления их использования и расходования,  недопустимость изъятия дополнительных доходов и неиспользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты,  право на компенсацию расходов,  возникающих в результате решений,  принятых вышестоящими органами власти   и   управления,   право   предоставления   налоговых   и   иных льгот только за счет собственных доходов и т.д.);

•  законодательное разграничение  бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными,  региональными и местными органами власти и управления;

•  соответствие финансовых ресурсов органов власти и управления выполняемым   им   функциям   (обеспечение   "вертикального"   и "горизонтального"   выравнивания доходов    нижестоящих бюджетов);

•  нормативно-расчетные  (формализованные)  методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи;

•  наличие    специальных    процедур    предотвращения      и    разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управлениями, достижения взаимосогласованных решений по вопросам налогово- бюджетной политики.

Бюджетный федерализм должен обеспечивает социально- экономическую эффективность,  территориальную справедливость и политическую стабильность.  Сущность бюджетного федерализма как концепции бюджетного устройства заключается в нормативно законодательном установлении бюджетных прав и обязанностей двух равноправных сторон -  федеральных и региональных органов власти и управления,  правил их взаимодействия на всех стадиях бюджетного процесса,  методов частичного перераспределения бюджетных ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами, "прозрачности" межбюджетных отношений и процедур.  
Концепция бюджетного федерализма в своих глубинных основаниях является проявлением основополагающих идей федерализма как территориальной формы демократии.  Она должна обеспечивать реализацию прав каждой личности и территориальных общностей людей на получение определенного объема социальных услуг должного качества в отвечающих их интересам и потребностям формах.  Конкретные воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций -  к конкуренции между региональными органами власти на условном рынке социальных услуг,  с одной стороны,  и к выравниванию условий этой конкуренции и обеспечению на всей территории страны  общенациональных минимальных стандартов, с другой. 

2.2 Этапы становления  российского бюджетного федерализма

"Стихийная  децентрализация"  бюджетной системы

России в 1991 - 1993 гг.

Независимая Россия унаследовала от СССР весьма специфичное бюджетное устройство.  Несмотря на  "федеративное"  название государства,  бюджетная система бывшего СССР и РСФСР была по существу бюджетной системой унитарного государства.  Не только региональные  (краевые,  областные,  республиканские),  но и российские власти были лишены как реальных рычагов для проведения сколь-либо самостоятельной налоговой и бюджетной политики,  так и ответственности за финансовое положение региона  (республики).  Достаточно длительный и сложноорганизованный процесс  "согласования"  бюджетов представлял собой утверждение вышестоящими властями доходов и расходов тех или иных административных единиц,  который завершался их  "сведением"  в единый бюджет.  При этом устанавливались индивидуальные для каждого региона пропорции разделения тех или иных налогов между бюджетами разных уровней,  необходимые для финансирования согласованных расходов.  При необходимости из вышестоящих бюджетов перечислялись дотации,  рассчитанные по принципу полного покрытия "плановых" расходов. До тех пор,  пока существовала жесткая административно-партийная вертикаль,  налоговые поступления,  собиравшиеся подчинявшимися Министерству финансов республиканскими,  региональными и местными финансовыми органами,  исправно поступали в вышестоящие бюджеты.  Однако в условиях углубления общесистемного кризиса наглядно проявилась неустойчивость этой системы.  Развал СССР стал реальностью именно тогда,  когда бывшие союзные республики прекратили перечислять налоги в союзный бюджет. Возглавившее это движение Россия уже в 1991  г.  испытала на себе всю мощь ей же изобретенного оружия бюджетного сепаратизма. 

Реальная угроза развала  бюджетной системы побудила федеральные власти форсировать модификацию прежней системы межбюджетных отношений. В конце 1991  г.  Верховным Советом РСФСР были приняты законы  "Об основах бюджетного процесса и бюджетного устройства в РСФСР"  и  "Об основах налоговой системы РСФСР".  В 1992-1993  гг. они были дополнены законами  "О субвенциях республикам в составе РФ,  краям,  областям,  автономной области,  автономным округам,  городам Москве и Санкт-Петербургу"  и  "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе РФ,  автономной области,  автономных округов,  краев, областей,  городов Москвы и Санкт-Петербурга,  органов местного самоуправления".  При всех их недостатках именно эти законы заложили основы новой системы межбюджетных отношений и ввели в правовое пространство новой России основополагающие принципы бюджетного федерализма. Однако в целом они не смогли предотвратить углубления кризиса межбюджетных отношений,  вызванного,  главным образом,  политическими причинами.  В условиях начального этапа переходного периода эволюция межбюджетных взаимоотношений вышла за рамки законодательного регулирования и происходила в значительной степени стихийно,  под влиянием политической конъюнктуры,  конфликтов и компромиссов между различными ветвями федеральных и региональных политических властей и элит. Республики-лидеры  "парада суверенитетов" (Татарстан, Карелия,  Республика Коми,  Якутия и др.),  постоянно нарушавшие в той или иной степени бюджетное законодательство,  установили особые бюджетные отношения с федеральным бюджетом,  суть которых сводилась к удержанию основной части федеральных налогов в обмен на обязательства по финансированию на своей территории части федеральных расходов.  Большинство же  "законопослушных" субъектов Федерации были вынуждены полагаться на  "выбивание"  в закулисных переговорах благоприятных для себя нормативов отчислений от общефедеральных налогов и покрывающих дефицит их бюджетов централизованных дотаций.  При этом края и области,  как правило, имели значительно меньше возможностей  "давления"  на федеральные власти по сравнению с уступающими им по финансово- экономическому потенциалу,  но имеющими более высокий политический статус республиками.  Такое положение было неустойчивым,  побуждало отдельные регионы время от времени предпринимать попытки улучшить свое положение в бюджетной иерархии путем "самореспубликанизации",  предъявления ультиматумов федеральным властям,  принятия решений о приостановке налоговых отчислений в федеральный бюджет и т.п.

Таким образом,  в 1991-1993  гг.  бюджетная система России строилась на несовместимых и взаимопротиворечивых принципах бюджетного конфедерализма и бюджетного унитаризма.  С одной стороны,  отдельные республики перешли на  "одноканальную"  модель взаимоотношений с федеральным бюджетом.  С другой стороны,  большинство регионов продолжало,  как и в советский период,  фактически утверждать свои бюджеты в Министерстве финансов.  Такое положение было одной из причин общего кризиса бюджетной системы,  роста напряженности во взаимоотношениях между регионами и органами власти разных уровней,  периодически вспыхивающих  "налогово- бюджетных войн" и т.д.

Тем не менее в 1992-1993  гг.  федеральные власти в целом проводили  (частично вынужденно)  линию на усиление бюджетной самостоятельности регионов и децентрализацию налогово-бюджетной системы России.  Сам по себе этот процесс для унитарной высокоцентрализованной бюджетной системы являлся неизбежным и вполне закономерным.  Однако его слабая управляемость,  отсутствие целостной концепции бюджетных реформ,  уступки федерального центра давлению со стороны региональных властей привели к усилению дисбаланса между уровнями бюджетной системы и росту политической напряженности.

Этот драматический период в формировании бюджетной системы России,  который можно назвать этапом  "стихийной децентрализации", завершился к концу 1993 г. 
"Экспериментальный"  бюджетный федерализм 1994-1996 гг.

Укрепление федерального центра и относительная стабилизация                         политической ситуации позволили в 1994  г.  провести давно назревшую реформу межбюджетных отношений.  В ее основе лежали четыре принципиально новых для бюджетной системы России подхода:

•  во-первых,  органам    власти    и    управления    субъектов Федерации было предоставлено право устанавливать ставку налога на при быль предприятий и организаций,  поступающего в их бюджеты,  и тем самым самостоятельно регулировать с учетом своей специфики долю  "оставляемого"   на территории важнейшего общефедерального налога;

•  во-вторых,  начиная  со 2-го квартала 1994  г.  предполагалось ввести единые нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты регионов.  Это новшество в основном касалось налога на добавленную стоимость  (НДС),  для которого был впервые установлен единый    норматив зачисления    в бюджеты    субъектов Федерации (прежде этот налог использовался в качестве главного инструмента для    централизованного регулирования доходов территориальных бюджетов путем ежегодного установления дифференцированных нормативов его зачисления в бюджеты регионов);