Антимонопольное законодательство и государственное регулирование экономики

       Федеральная антимонопольная служба считает, что угрозы конкуренции, связанные с формированием государственных корпораций, деятельностью естественных монополий, рисками возникновения картелей и действиями органов власти требуют незамедлительного реагирования со стороны государства.

       Угрозы конкуренции, связанные с формированием государственных корпораций связаны с передачей им некоторых государственных функций и полномочий проведения государственной политики; созданием для них исключительных условий хозяйственной деятельности, делающих невозможным конкуренцию с ними частных компаний; преследованием государственными корпорациями целей по созданию горизонтально или вертикально интегрированных структур в интересах коллективного доминирования. Госкорпорации, обладая политическим и административным ресурсом и растущими финансовыми возможностями, могут оказывать решающее влияние на общие условия обращения товара на смежных со сферами их деятельности товарных рынках.

       Федеральная антимонопольная служба считает целесообразным следующее:

1. Усиление антимонопольного контроля за государственного корпорациями.
2. Возвращение властных функций от всех созданных госкорпораций государству.
3. Расширение использования государственными корпорациями конкурсных механизмов при закупке товаров, работ, услуг у частных российских компаний.
4. Обеспечение транспарентного функционирования госкорпораций.
5. Введение моратория на создание новых государственных корпораций.
6. Исключение возможности постоянной государственной финансовой поддержки госкорпораций.[18]

       На сегодняшний день в Российской Федерации имеются три крупнейших субъекта – естественных монополиста: ОАО РАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром» и ОАО «РЖД». В процессе антимонопольного контроля за деятельностью данных компаний был выявлен ряд проблем и рисков, связанных с инфраструктурным обеспечением страны в сферах электроэнергетики, газоснабжения и железнодорожного транспорта, в частности:

1. Угроза сохранения власти естественного монополиста в потенциально конкурентных сегментах и его экспансия на смежные рынки.
2. Угроза, связанная с недостаточным инвестированием в целевые производственные мощности и инфраструктурный комплекс естественной монополии.
3. Угроза роста ценового давления на экономику со стороны естественных монополий вследствие их сохраняющейся неэффективности.

       Динамикой цен на услуги, предоставляемые естественными монополиями, в значительной мере определяется уровень цен в хозяйственном комплексе Российской Федерации в целом, а, следовательно, и уровень конкурентоспособности экономики страны. Однако, за период 2000-2007 гг. цены на продукцию естественных монополий росли существенно более высокими темпами роста по отношению к сводному индексу потребительских цен на товары и платные услуги населению по Российской Федерации в 2000-2007 гг.

       В связи с изложенным Федеральная антимонопольная служба считает необходимым внесение существенных изменений в законодательство о естественных монополиях, направленных на снижение их издержек, ужесточение государственного контроля за ними, завершение разделения инфраструктурной и конкурентной составляющих.

  3 Антимонопольное законодательство и государственное регулирование экономики

            Корни антимонопольного регулирования уходят в глубь веков. Одним из первых антимонопольных законов является Конституция о ценах императора Зенона (483 г. до н.э.). В этом акте было закреплено: «Мы приказываем, чтобы ни одно лицо не позволило себе осмелиться осуществлять монополию на какой-либо вид одежды или на рыбу, или на какую-либо иную вещь, служащую в качестве продовольствия или предназначаемую для другого использования».[1]

            Формирование современной концепции антимонопольного законодательства относится к XV-XVII вв., когда отдельные мастера пытались противостоять существующему порядку деятельности гильдий. Так, в 1414г. в Англии было рассмотрено дело по иску к Дж. Дайеру о взыскании с последнего штрафа за нарушение условий договора, по которому Дайер был обязан «не использовать свое мастерство красильщика в пределах города на протяжении полугода». Суд объявил обязательство красильщика недействительным и постановил взыскать штраф с истца, а не с ответчика.[2]

            Первые законы о защите конкуренции появились в конце XIX в. Родиной конкурентного права считаются Соединенные Штаты Америки, где оно традиционно именуется антитрестовским правом (antitrust law). Первым в 1890 г. был принят Закон, направленный на защиту коммерции и торговли от незаконных ограничений и монополий (более известный как Закон Шермана). В 1914 г. были приняты Закон о Федеральной торговой комиссии и Закон Клейтона, устанавливающие ограничения на ценовую дискриминацию, заключение «связывающих» контрактов, создание холдинговых компаний, участие в правлении и совете директоров конкурирующих компаний одних и тех же лиц. Эти законы и наши дни составляют основу антитрестовской политики США.

            В дореволюционной России, несмотря на то, что основным видом деятельности было сельскохозяйственное производство, бурное развитие некоторых предприятий привело к возникновению монополий. Например, «Продамет», созданный в 1902 г., объединял 30 металлургических предприятий, а в горной промышленности монополистом был «Продаруд».

            Монополизм в России 80-90-х годах XX в. имел ряд особенностей. Монополиями зачастую были бывшие ведомства и крупные промышленные предприятия (например, концерн «Газпром»). Крупные государственные предприятия после их приватизации и преобразования в акционерные общества также получили большие экономические преимущества и, в основном, заняли доминирующее положение. Например, доля АО «Спасскцемент» на рынке цемента Приморского края равна 100 %.[1]

            Реализация экономических реформ потребовала создания нового адекватного законодательства. Важнейшим комплексом законов, призванных обеспечивать эффективное продвижение реформ, становление и развитие рыночной экономики, являются законы, регулирующие отношения, влияющие на конкуренцию на рынках Российской Федерации, призванные обеспечивать предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.[2]

           Государственный антимонопольный контроль осуществляется Федеральной антимонопольной службой (ФАС России) в лицее ее соответствующих территориальных управлений.

            Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) — федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках и на рынке финансовых услуг, естественных монополий, рекламе, размещении государственных заказов, а также изданию в пределах своей компетенции нормативных и индивидуальных правовых актов в установленной сфере деятельности.

            Основными функциями Федеральной антимонопольной службы являются:

а) надзор и контроль за соблюдением законодательства о конкуренции на товарных рынках, на рынке финансовых услуг (Федеральный  закон «О защите конкуренции» №  135-ФЗ от 26 июля 2006 года);

б) надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях (Федеральный  закон «О естественных монополиях»  №147-ФЗ от 17 августа 1995 года, Федеральный  закон «Об электроэнергетике» №35-ФЗ от 26 марта 2003 года);

в) надзор и контроль за соблюдением законодательства об иностранных инвестициях в  хозяйственные общества, имеющие  стратегическое значение для обеспечения  обороны страны и безопасности государства (Федеральный закон «О порядке  осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие  стратегическое значение для обеспечения  обороны страны и безопасности государства» № 57-ФЗ от 29 апреля 2008 года);

г) надзор и контроль за соблюдением законодательства в сфере государственных закупок  заказа (Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных  и муниципальных нужд» №94-ФЗ от 21 июля 2005 года);

д) надзор и контроль за соблюдением законодательства о рекламе (Федеральный закон  «О рекламе» №38-ФЗ от 13 марта 2006 года);[18]

            Государственный антимонопольный контроль может быть либо предварительным, когда хозяйствующий субъект должен направить в ФАС России ходатайство о даче согласия на совершение определенных действий, либо последующим, когда достаточно направить уведомление в 45-дневный срок с момента совершения определенных действий. Уведомления принимаются и рассматриваются бесплатно, за рассмотрение ходатайств взимается государственная пошлина.

        В последние годы государство уделяет повышенное внимание проблемам, связанным с состоянием конкуренции, а также пресечению нарушений антимонопольного законодательства. Обновлено антимонопольное законодательство, значительно ужесточены санкции за его нарушение.

        Экономическая активность крупных компаний, заинтересованных в максимизации частной прибыли, однако, неизбежно порождает угрозы конкуренции: попытки вывести из экономического оборота ограниченные ресурсы, воспрепятствовать научно-техническому и экономическому росту конкурентов, стремление вступить в сговор с конкурентами, захватить рынок, необоснованно повысить цены выше общественно эффективного уровня. Не следует переоценивать масштабы такой деятельности, но и недооценивать ее крайне опасно. Экономическая система не может с ней справиться самостоятельно и поэтому нуждается в определенном воздействии со стороны государства – проведении политики защиты и развития конкуренции. Конституция Российской Федерации гарантирует проведение такой политики.

        Защита конкуренции осуществляется посредством проведения эффективного антимонопольного регулирования, которое является важнейшим инструментом предупреждения угроз ограничения конкуренции, пресечения возникающих нарушений законодательства. Развитие конкуренции, в свою очередь, осуществляется путем использования целого комплекса мер экономической политики, направленных на привлечение на рынки новых участников. [19]

        В предыдущем докладе ФАС России «О состоянии конкуренции в Российской Федерации» были сформулированы системные проблемы, стоящие перед государством в сфере защиты и развития конкуренции:

1. недостаточное регулирование положения естественных монополий;
2. масштабы антиконкурентных действий органов власти;
3. повышение эффективности защиты конкуренции, в том числе активизация борьбы с картелями;
4. крайне низкая доля малых и средних компаний в экономике России (угрожающе большая доля крупных компаний);
5. необходимость реализации специальных мер по развитию конкуренции в приоритетных отраслях российской экономики.[19]

        Некоторые из них постепенно решаются. Принят «второй антимонопольный пакет» – комплекс поправок в антимонопольное законодательство, направленных, в том числе на повышение эффективности ответственности (в первую очередь – ответственности органов власти).

        Распоряжением  Правительства  Российской  Федерации  от  19  мая  2009 г. № 691-р утверждены Программа развития конкуренции в Российской Федерации и план мероприятий по ее реализации. Программа развития конкуренции в Российской Федерации, предусматривает меры по развитию конкуренции более чем в 10 отраслях и секторах экономики. Тем не менее, необходимость стратегических решений Правительства Российской Федерации по естественным монополиям, поддержке малых и средних компаний сохраняет свою актуальность.

       Программа развития конкуренции в Российской Федерации включает в себя оценку текущего состояния конкуренции в Российской Федерации, предлагает системный подход к развитию и защите конкуренции, а также конкретные предложения по решению проблем, препятствующих развитию конкуренции.

            Президент Российской Федерации Д.А. Медведев следующим образом                                                                                                                                                                                                                                                                                                        сформулировал актуальность политики защиты и развития конкуренции: «В сегодняшних очень непростых условиях, вызванных кризисом, мы тем не менее ни на один день не должны откладывать решение задач, которые служат дальнейшему развитию нашей экономики, нашей хозяйственной жизни. Необходимые структурные изменения в нашей экономике могут произойти только при усилении конкуренции в каждой из российских территорий и во всех секторах экономики¹».