Аграрна політика в СРСР

Аналіз закономірностей змін аграрної політики провідних держав світу засвідчує тісний зв'язок між рівнем економічного розвитку і ступенем захисту внутрішнього ринку. Характер і механізм протекціонізму залежать від обсягів виробництва сільськогосподарської продукції та продовольства (їхньої недостатності або, навпаки, надміру) і самозабезпечення країни. На кожному етапі застосовуються ті чи інші способи державної підтримки та захисту, спрямовані на рішення проблем попиту і пропозиції. За оцінками М. Трейсі, найавторитетнішого європейського вченого у сфері аналізу аграрної політики, нині державне втручання у сільське господарство країн-лідерів сягає особливо великих масштабів. Цього можна було б уникнути, якби на початку 19 ст. їхні уряди, ухвалюючи рішення про підтримку національних виробників, відмовилися від таких заходів державного регулювання, як інтервенція, гарантування доходів фермерів, експортні субсидії тощо.

Щоб якимось чином пом’якшити негативні наслідки регулювального впливу держави на суспільний добробут і конкурентоспроможність товаровиробників на тлі сучасних глобалізацій них процесів, уряди багатьох країн, і особливо тих, що є членами Європейського Союзу, змінюють свою аграрну політику відповідно до міждержавних угод та домовленостей. З 1 січня 1995 р. міжнародна торгівельна політика дістала інституційне оформлення у Світовій організації торгівлі (СОТ), яка здійснює системне правове регулювання у даній сфері, у тому числі щодо торгівлі сільськогосподарською продукцією і продовольством. СОТ утворилася на базі Генеральної угоди з тарифів і торгівлі (ГУТТ), яка діяла з 1948 р. У середині 80-х років країни – учасниці ГУТТ розпочали переговори про вдосконалення структури і функцій своєї організації; вони тривали майже 9 років (1986 – 1994 рр.) і здобули назву «Уругвайський раунд». Ця робота завершилась у квітні 1994 р. Марракейської угоди, яка містить 29 правових документів і 25 міністерських декларацій, що визначали права й обов’язки країн у рамках створюваної багатобічної торгівельної системи. Участь у цих домовленостях вимагала реформ власної аграрної політики кожної країни. Приєднання України до СОТ у 2008 р. стало важливим кроком у напрямі інтеграції в глобальний агропродовольчий простір. Цей процес поряд з новими можливостями для аграрного сектору містить певний виклик для вітчизняної аграрної політики. Щоб скористатися можливостями, що відкрилися, варто проаналізувати основні витоки й наслідки аграрної політики незалежної України, зробити адекватні висновки й усвідомити уроки, які належить урахувати в ході реформування.

Аграрна політика незалежної України вибудовувалась на тих самих засадах, що й у країнах з розвинутою ринковою економікою. Проте вітчизняна інституційна специфіка накладала певні обмеження на обсяги і механізми державної підтримки сільського господарства. Щоб оцінити сучасні реалії, доцільно здійснити короткий огляд аграрної політики за останні роки існування СРСР, спадок якого не міг не вплинути на стан аграрного сектору в період його трансформації після набуття незалежності.

Аграрна політика в СРСР

Як відомо, в СРСР основними формами організації сільськогосподарського виробництва були недержавні підприємства (колгоспи), державні (радгоспи) й особисті підсобні господарства населення. В останнє десятиріччя радянської влади (1981 – 1990 рр.), як і в попередні періоди, макроекономічна політика України визначалася командно-адміністративною системою і базувалась на жорсткому централізованому плануванні, управлінні та розподілі ресурсів, що практично завжди унеможливлювало самостійне ведення сільського господарства.

Поглиблення негативних тенденцій в управлінні, розкрадання готової продукції та ресурсів призвели до розкрупнення сільськогосподарських підприємств. З 1986 по 1990 р. кількість колгоспів зросла на 15%, радгоспів – на 8%. Середній український колгосп обробляв 3,8 тис. га сільгоспугідь, радгосп – 3,9 тис. га. Колгоспи демонстрували більшу економічну свободу, мали кращі показники рентабельності. Але порівняно з товарними сільськогосподарськими підприємствами (колгоспами та радгоспами) особисті господарства населення набагато продуктивніше використовували наявні ресурси, у тому числі землю. Система державного регулювання в сільському господарстві мала своїм підґрунтям комуністичну ідеологію низьких цін на продукти харчування, що вимагало дотування роздрібних цін. У кінці 80-х – на початку 90-х років до 30% бюджету країни використовувалось на такі цілі; дотувалося 80% цін, що суттєво спотворювало споживчий ринок. Утворилося своєрідне замкнене коло: за невеликого приросту виробництва продукції сільського господарства треба було знайти гроші для того, щоб дотувати роздрібні ціни. Поряд з певними фінансовими складностями в наповненні центрального бюджету і вичерпанням резервів екстенсивного розвитку економіки ефективність виробництва невпинно знижувалась.

Для виконання всезростаючих вимог, які ставилися в директивах центру, застосовувались різні «тіньові схеми» підвищення продуктивності сільського господарства. В Україні, наприклад, у 80-х роках було розорано схили, лісові галявини тощо: так створювались додаткові необліковувані площі, що давало змогу завищувати у звітах урожайність сільськогосподарських культур. Колгоспи утримували не обліковане поголів’я корів з метою завищення даних про надої. Офіційні статистичні звіти не відбивали приписок і втрат, які, за деякими оцінками, досягли 30% (на кінець 80-х років, за розрахунками експертів, 23 млрд. крб.. на рік у сільському господарстві перебувало в тіньовому обороті).

Централізовані капіталовкладення в сільське господарство давали дедалі менший ефект. Так, наприклад, у 1980 – 1985 рр. вони збільшилися в порівнянні з попереднім п’ятиріччям на 10%, а збір зернових упав на 10%. Незважаючи на зростання капіталовкладень, з 1986 р. зменшуються технічних парк у господарствах і внесення мінеральних добрив (зі 122.1 кг на 1 га в 1987 р. – до 97.5 у 1990 р.) Всупереч тому, що Радянський Союз був потужним виробником ресурсів для сільського господарства, ступінь фондозабезпеченості аграрного сектору залишався доволі низьким. Якість машин та механізмів, порядок розподілу техніки серед колгоспів та радгоспів тощо спричиняли неефективне її використання. Централізовано встановленні державою цінові пропорції в ланцюжку «ресурси – сільськогосподарська продукція» демонстрували для товаровиробників дешевизну отримуванних ресурсів, що також сприяло неекономному їх витрачанню.

Дедалі поглиблювався диспаритет між потребами сільського господарського виробництва і штучно підтримуваними низькими цінами на продовольство. Диспропорція між попитом і пропозицією поступово зростала, продовольчі товари зникали з полиць магазинів, з’явилася проблема товарного дефіциту. У 1989 р. дефіцитними стали продукти харчування першої необхідності.

Таким чином, уже в середині 80-х років підґрунтя командної економіки і системи державних закупівель було підірване. Держава поступово втрачала реальну спроможність підтримувати фіксовані ціни. Розквітла тіньова економіка, стрімко збільшувалися приватні спекулятивні капітали. На кінець 80-х років державні закупівлі сільськогосподарської продукції в розрахунку на душу населення знизилися до рівня початку 50-х років. За рахунок державних закупівель доводилось готувати швидко зростаюче сільське населення Середньої Азії та Афганістану. Уряд був змушений закуповувати хліб за кордоном, використовувати для цього валютні ресурси, отримані від продажу нафти. Золотовалютні резерви витрачалися також на проведення різних політичних кампаній у країнах, що входили в зону впливу СРСР, і на допомогу братським компартіям. Така політика призвела до ще більшого ускладнення ситуації у вітчизняному сільському господарстві, яке практично функціонувало завдяки бюджетним дотаціям та протекціоністській ціновій політиці.

Надзвичайно серйозні проблеми у забезпеченні населення продовольством вимагали від держави кардинальних змін в аграрній політиці. У травні 1982 р. Пленум ЦК КПРС прийняв Продовольчу програму, потреба в якій, за офіційною версією, розглядалась, як проблема структурна, пов’язана з відставанням обсягу виробництва продуктів харчування від зростання чисельності населення, збільшення його грошових доходів і платоспроможного попиту.

Для виконання нових амбітних планів було здійснено реформування системи управління (1985 р.); суть реформи полягала у тому, щоб встановити прямі зв’язки між виробниками сільськогосподарської продукції та інфраструктури – підприємствами харчової промисловості, торгівельними, будівельними, транспортними організаціями тощо. Усе виробництво продуктів було замкнуто в єдиний державний агропромисловий комплекс(АПК). У цей спосіб влада намагалася посилити централізацію управління, об’єднавши усі підприємства регіонального рівня, які займалися виробництвом сільськогосподарської продукції та її переробкою, виробництвом добрив і сільгосптехніки, зберіганням, торгівлею тощо. На адміністративному підході вибудовувалась система замкнутих зв’язків , орієнтована на кінцевий результат. Новий бюрократичний гігант, який об’єднував функції п’ятьох союзних міністерств, мав планувати, фінансувати АПК й управляти ним як неподільним цілим на всіх рівнях – союзному, республіканському, обласному, районному.

Основні господарські взаємовідносини, як і раніше, визначалися принципами соціалістичного господарювання – плановими завданнями (держзамовленням), державними закупівлями відповідно до держзамовлень, централізованим розподілом ресурсів. Цінова політика держави вибудовувалася в такий спосіб, що практично унеможливлювалася збитковість сільськогосподарського виробництва. Механізми цінового регулювання включали, по-перше, значне бюджетне дотування роздрібних цін на продовольчі товари; по-друге, зональну диференціацію закупівельних цін, що сприяла балансу цін та витрат у різних природних умовах, включаючи найгірші; по-третє, адресну цінову надбавку для малорентабельних та збиткових господарств, яка забезпечувала понад третину прибутку загалом по галузі. Для «фінансового оздоровлення» господарств держава час від часу списувала їхні борги. Обсяги субсидування на здійснення аграрної політики в 1989 р., коли фінансові можливості імперії погіршилися, становили близько 15% загальних бюджетних видатків. За даними Організації з економічного співробітництва і розвитку (ОЕСР), середній рівень підтримки аграріїв у 1986 – 1990 рр. у СРСР досяг 72% (у США – 25%, в ЄС – 44%).

Аграрна політика незалежної України

Після набуття незалежності державна політика у царині сільського господарства біла спрямована на його кардинальну реорганізацію. На першому етапі, у 1991 – 1999 рр., суть аграрної політики зводилась до трансформації відносин власності і форм господарювання. Цей період характеризується активним політичним протистоянням у формуванні передумов для приватизації землі та майна, реорганізації колгоспів та радгоспів. У ситуації постійних дебатів у парламенті , ЗМІ і т.д., опору з боку керівників сільського господарства всіх рівнів, відсутності достатніх теоретичних і практичних напрацювань щодо аграрних перетворень у перехідній економіці в країні навіть не було розроблено й ухвалено на законодавчому рівні концепцію (чи стратегію) формування аграрного сектору ринкового типу. Саме реформування декларувалося як головна мета аграрної політики, про його соціально-економічні наслідки мови не було. Необхідні законодавчі акти приймалися вже постфактум. Відсутність наукового забезпечення законотворчого процесу спричиняла надзвичайну недосконалість нормативно-правової регламентації реформаційних процесів.

У результаті колгоспи та радгоспи було перетворено в так званні колективні сільськогосподарські підприємства (КСП), належну їм землю та майно – розподілено між працівниками, які, згідно із законом, мали право вилучати належні їм паї та вийти з господарства. Реально ж реорганізацію КСП на цьому етапі здійснювали лише окремі господарств. Через відсутність відповідного методичного забезпечення реорганізація нерідко здійснювалась з порушенням чинного законодавства. Станом на 1999 р. в Україні було реорганізовано не більше як 10% сільськогосподарських підприємств.

Непослідовність і нерішучість трансформаційних процесів стали причинами різкого занепаду галузі. У 1999 р. обсяги виробництва по всіх категоріях господарств становили менше 50% рівня 1990 р., у тому числі в секторі підприємств – 30% (що зумовлювалося не лише падінням урожайності культур і продуктивності тварин, а й значним звуженням виробничої сфери внаслідок передачі частини земель господарствам населення). Сільгосппідприємства втратили провідне становище в галузі, поступившися дрібним господарством населення.

Нищівного удару галузі завдали інфляційні процеси, які набіли характеру гіперінфляції. У 1992 р. в Україні вибухнула глибока платіжна криза. Через брак готівки національна економіка опинилася на межі колапсу. Гіперінфляція в 1993 р. мала катастрофічні масштаби – роздрібні ціни зросли у сотні разів. Чим вищим був рівень інфляції, тим більше сільське господарство програвало суміжним сферам у ціновому відношенні. Державна політика (зокрема, політика регулювання цін) сприяла швидкому збільшенню цінового диспаритету між селом і містом. Ціни на сільськогосподарську продукцію зростали в 6 разів повільніше, ніж на промислову продукцію для села. Система державних закупівель зерна існувала до 1997 р., а експорт сільськогосподарської продукції стримувався квотами і ліцензіями. Державні капіталовкладення в галузь зменшилися в 60 разів. Водночас різко знизився і розмір вкладень у сільгоспвиробництво власних коштів господарств – майже у 20 разів (порівняно з дореформеним періодом).