Договор социального найма жилого помещения: история, современные проблемы правового регулирования

    5) право на восстановление нарушенных жилищных прав и их судебную защиту;

    6) право на содействие соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления в приобретении (строительстве) или в получении жилого помещения.

    3. Обоснован вывод, что возникновение двусторонних обязательственных отношений по поводу владения и пользования жилым помещением государственного и муниципального жилищного фонда на условиях социального найма основано на сочетании следующих юридических фактов:

    1) принятие граждан на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях социального использования;

    2) принятие решения о предоставлении  жилого помещения государственного  и муниципального жилищного фонда; 

    3) заключение договора социального  найма жилого помещения государственного и муниципального жилищного фонда.

    Только  сочетание перечисленных юридических  фактов порождает указанные двусторонние обязательственные отношения. Отдельно взятые юридические факты сами по себе не создают отношений владения и пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда социального использования.

    4. Необходимой предпосылкой заключения  договора социального найма является  нуждаемость гражданина в жилом  помещении социального использования.  Основным признаком нуждаемости выступает неудовлетворительное материальное положение граждан, не позволяющее им решить жилищную проблему самостоятельно. В работе сделан вывод, что к малоимущим относятся граждане, которые с учетом дохода и стоимости имущества, находящегося в их собственности, не могут приобрести в соответствующем регионе жилое помещение общей площадью не ниже нормы предоставления на одного человека по сложившейся средней рыночной стоимости.

    5. Проведенное исследование позволило  выделить следующие существенные  признаки договора социального найма:

    1) цель договора социального найма  заключается в удовлетворении  потребности в жилых помещениях  в основном малоимущих граждан; 

    2) в договоре социального найма  во многом ограничено свободное  усмотрение сторон (значительная часть прав и обязанностей сторон по этому договору определяется законодательными нормами);

    3) договор социального найма является  бессрочным, что обусловлено его  особой социальной значимостью  и необходимостью создания условий  стабильного пользования жилыми помещениями государственного и муниципального жилищного фонда;

    4) предметом договора социального  найма могут быть лишь жилые  помещения, находящиеся в собственности  РФ, субъектов РФ и муниципальных  образований; 

    5) потребительские качества жилого  помещения, предоставляемого по договору социального найма, а также его размер определяются исходя из нормативов, установленных в законодательном порядке;

    6) наниматель жилого помещения  по договору социального найма  и члены его семьи несут  солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из договора социального найма;

    7) договор социального найма может  быть как возмездным, так и  безвозмездным. 

    Новизна этого положения состоит в  обобщении всех признаков, которые  в совокупности характеризуют договор  социального найма и позволяют отграничить его от иных схожих институтов.

    6. Договор об обмене жилыми помещениями  в работе рассматривается в  качестве основания для расторжения  договора социального найма жилого  помещения, передаваемого в порядке  обмена, и заключения нового договора социального найма жилого помещения, полученного в результате обмена. Предметом обмена выступают не права и обязанности нанимателей, а конкретные жилые помещения, которые граждане решили обменять. Делается вывод, что заключение договора об обмене жилыми помещениями должно осуществляться только после получения нанимателем предварительного согласия наймодателя, а не наоборот, как это предусмотрено в ЖК РФ.

    7. Сделан вывод, что конструкция  договора социального найма позволяет  осуществлять обмен жилого помещения, занимаемого по указанному договору, и жилого помещения частного жилищного фонда ("смешанный" обмен), а также обмен членом семьи нанимателя по указанному договору приходящейся на него доли площади жилого помещения с другим лицом при условии, что въезжающий в порядке обмена вселяется в качестве члена семьи нанимателя этого жилого помещения ("родственный" обмен). К договору "смешанного" обмена, содержащему элементы, как договора обмена, так и договора мены, в работе предлагается применять нормы жилищного и гражданского законодательства, регулирующие указанные виды договоров, а к договору "родственного" обмена - нормы жилищного законодательства, регулирующие сходные отношения обмена жилых помещений, предоставленных по договорам социального найма.

    Практическая  значимость результатов  исследования. Практические выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, направлены на дальнейшее совершенствование правового регулирования отношений социального найма жилых помещений, а также правоприменительной практики.

    Основные  положения диссертации нашли отражение в девяти научных публикациях по теме исследования общим объемом 1,9 п.л.

    Структура диссертации обусловлена целью исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединивших восемь параграфов, а также списка использованных источников и литературы. 

    II. Основное содержание диссертации.

    Во  введении обосновывается актуальность темы, определяются предмет, цели и задачи диссертационного исследования, его методологические и теоретические основы, раскрывается научная новизна и практическая значимость диссертации, формулируются положения на защиту.

    Первая  глава "Становление  и развитие российского  законодательства, регулирующего  владение и пользование  жилыми помещениями" состоит из трех параграфов и посвящена изучению правовых форм и методов, которые использовались и используются в законодательстве России для регулирования отношений владения и пользования жилыми помещениями.

    Первый  параграф "Правовое регулирование владения и пользования  жилыми помещениями в законодательстве Российской Империи". В дореволюционной России регулирование отношений владения и пользования жилыми помещениями осуществлялось в рамках гражданского законодательства. Указанные отношения оформлялись договором имущественного найма, условия которого определялись соглашением сторон. Большая концентрация населения в городах, а также недостаток жилья в начале XX в. повлекли за собой некоторое государственное вмешательство в регулирование гражданско-правовых отношений, складывающихся по поводу найма жилых помещений. В частности, в период 1916 – 1917 г.г. наймодателям было воспрещено повышать цены на жилые помещения. В предоставлении гражданам жилых помещений государство не участвовало.

    Второй  параграф "Правовое регулирование владения и пользования жилыми помещениями в советском законодательстве". После революции основным собственником жилищного фонда стало государство, в связи с чем жилищная потребность граждан, как правило, удовлетворялась за счет государственного жилищного фонда. До 80-х г.г. XX в. отношения владения и пользования жилыми помещениями регулировались нормами гражданского законодательства о договоре имущественного найма, который формально являлся возмездным и срочным. Фактически предоставление жилых помещений публичной формы собственности осуществлялось на основании распорядительных актов органов исполнительной власти. Договор должен был лишь оформлять уже возникшее право пользования жилым помещением. С принятием Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик 1981 г. и Жилищного кодекса РСФСР 1983 г. отношения владения и пользования жилыми помещениями в основном стали регулироваться актами жилищного законодательства. Договор найма жилого помещения был выделен в качестве самостоятельного вида бессрочного гражданско-правового договора, но указанный договор на практике в большинстве случаев не заключался. Единственным основанием для вселения в жилое помещение публичной формы собственности являлся ордер, выдаваемый органами исполнительной власти. В диссертации делается вывод, что в советском государстве отношения владения и пользования жилыми помещениями в основном носили административно-правовой характер.

    Третий  параграф "Правовое регулирование владения и пользования  жилыми помещениями  в законодательстве РФ. Квалификация договора социального найма". Вплоть до 2005 г. владение и пользование жилыми помещениями регулировалось советскими и российскими нормативными правовыми актами. Автором изучено содержание использовавшихся в Законе РФ "Об основах федеральной жилищной политики" понятий "договор аренды жилого помещения" и "договор найма жилого помещения", а также прослежено изменение их сущности в связи с принятием части второй Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

    На современном этапе в соответствии с ГК РФ отношения владения и пользования жилыми помещениями могут оформляться договорами аренды, найма, социального найма и безвозмездного пользования.

    На  основе анализа структуры и содержания 34 и 35 глав ГК РФ сделан вывод, что договор социального найма, имея родовую принадлежность к договорам о передаче имущества во владение и пользование другим лицам, не является разновидностью договора аренды.

    Автором не поддерживается распространенное в юридической литературе мнение, согласно которому договоры найма и социального найма являются системой договоров, состоящей из одного договорного типа и двух его видов. Социальный наем рассматривается в работе как самостоятельный тип гражданско-правового договора.

    Обосновано также мнение о том, что договор социального найма, по которому жилое помещение предоставляется малоимущему гражданину без взимания платы за наем, не является разновидностью договора безвозмездного пользования, урегулированного в главе 36  
ГК РФ.

    Особое  внимание уделено вопросу правового регулирования договоров найма и социального найма жилого помещения. Договор найма в основном регулируется нормами главы 35 ГК РФ. В отношении договора социального найма ГК РФ установлен приоритет жилищного законодательства. К договору социального найма применяются лишь отдельные нормы ГК РФ. Подробное правовое регулирование договор социального найма получил в новом ЖК РФ. В работе сделан вывод, что нормы ЖК РФ, регулирующие договор социального найма, явились результатом развития отечественного гражданского и жилищного законодательства как в дореволюционный и советский период, так и в период рыночных преобразований в России.

    Вторая  глава "Возникновение  отношений владения и пользования  жилыми помещениями  государственного и  муниципального жилищного  фонда социального  использования" состоит из двух параграфов.

    Первый  параграф "Предоставление жилого помещения  государственного и  муниципального жилищного  фонда социального использования как форма реализации права на жилище". В советский период до конституционного закрепления права на жилище содержание термина "право на жилище" отождествлялось, в основном, с понятием "право на жилую площадь". С принятием Конституции СССР 1977 г. и Конституции РСФСР 1978 г. указанное право в юридической литературе стало рассматриваться как комплексный правовой институт, который не может быть сведен исключительно к праву граждан на жилую площадь. В советский период предоставление жилых помещений публичной формы собственности всем нуждающимся в них гражданам являлось основной формой реализации права на жилище.

    В диссертации анализируется право на жилище, закрепленное в статье 40 Конституции РФ, а также рассматриваются современные научные взгляды на указанный правовой институт. Автор полагает, что право на жилище по своей природе является сложным государственно-правовым институтом, относится к числу основных прав социально-экономического характера и имеет многоаспектный характер. На основе анализа норм Конституции РФ и ЖК РФ диссертантом выделены основные элементы конституционного права на жилище, совокупность которых дает возможность гражданам реализовать указанное конституционное право.

    В ЖК РФ впервые получила законодательное развитие конституционная норма о предоставлении жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда бесплатно или за доступную плату малоимущим и иным категориям гражданам. В соответствии со статьей 49 ЖК РФ жилые помещения муниципального жилищного фонда предоставляются гражданам, признанным в установленном ЖК РФ порядке малоимущими и нуждающимися в жилых помещениях, а жилые помещения государственного жилищного фонда - иным категориям граждан, признанным по установленным федеральным законодательством или законодательством субъекта РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях. Малоимущие граждане пользуются жилыми помещениями по договору социального найма без внесения платы за наем, иные категории граждан плату за наем вносить обязаны.

    Диссертант  не соглашается с высказанным в юридической литературе суждением, согласно которому установленное ЖК РФ разграничение полномочий по предоставлению жилых помещений по договору социального найма между РФ, субъектами РФ и органами местного самоуправления противоречит Конституции РФ. В работе обосновывается вывод, что законодатель вправе предусмотреть в специальном законодательном акте непосредственный порядок предоставления жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда по договорам социального найма различным категориям граждан. Вместе с тем, диссертантом отмечается, что бюджеты многих муниципальных образований имеют дефицит средств, в связи с чем очевидна необходимость оказания финансовой помощи муниципальным образованиям, которые не справляются с возложенными на них полномочиями по обеспечению жильем малоимущих граждан.