Методы проведения региональной политики

Ясно, что детериорация (то есть ухудшение качества окружающей среды) носит ярко выраженный региональный характер, что связано как с  различиями в хозяйственной специализации  стран и регионов, так и неодинаковыми  возможностями государств регулировать качество экологической среды. В  этой связи проведение целенаправленной региональной экологической политики становится императивом.

Научно-техническая политика. В сферу региональной научно-технической  политики попадают условия и факторы  размещения центров научных исследований, взаимосвязи между местами концентрации НИОКР (научно-исследовательских и  конструкторских разработок) и размещением  производительных сил, территориальные  формы соединения науки и производства (в т. ч. технополисы и технопарки), региональные перемещения научных  кадров (в т. ч. «утечка мозгов») и  т. п.

Строго говоря, структурирование региональной политики может производиться  иначе: все зависит от критерия, положенного  в его основу. Так, иногда различают  следующие виды:

1) по целям (политика выравнивания уровней развития регионов, максимальное использование местных ресурсов и т. д.);

2) по механизму (автоматическая, то есть распределение по формуле; проблемная, то есть – по спецпрограммам, целевая, то есть - по конкретным регионам);

3) по средствам (финансовая: помощь, льготы, штрафы и т. п.; административная: разрешения и запреты; инфраструктурная: сооружение дорог и так далее);

4) по адресату (региональные  власти, фирмы и организации, отдельные  граждане) и т. д.

2. Методы проведения региональной политики в регионах и формирование рыночных структур

Различают прямые и косвенные  методы проведения региональной политики. В первом случае государство активно  участвует в капиталовложениях, направленных на совершенствование  территориальной структуры хозяйства (создание центров роста, промышленных парков, инфраструктуры в районах предпочтения и пр.). Во втором случае государство через финансовую (налоговую, таможенную) систему стремится создать соответствующий экономический «климат» в тех или иных районах для стимулирования их ускоренного развития и управления миграционными потоками.

Методы прямого участия государства в регулировании регионального развития тесно связаны с административными — это осуществление государственных региональных программ, финансируемых за счет госбюджета, отдельных структурообразующих инвестиционных проектов; размещение заказов на поставку продукции для общегосударственных нужд (в том числе для поддержки проблемных регионов) посредством контрактной системы.

Методы косвенного регулирования регионального развития включают создание специальных фондов регионального развития (федеральных, областных и др.), которые должны аккумулировать финансовые ресурсы для решения различных региональных проблем: проведения политики субвенции для предприятий, находящихся в сложных социально-экономических и экологических условиях; привлечения частных инвесторов для решения задач региональной политики; компенсации дополнительных затрат, которые несут хозяйствующие субъекты при размещении своих предприятий в районах со сложными условиями; предоставления налоговой скидки «на истощение недр», т.е. в связи с истощением запасов природных ресурсов, что особенно актуально для районов с экстремальными условиями; установления льготных ставок арендной платы при изъятии площадей под строительство предприятий, имеющих важное значение для совершенствования отраслевой и территориальной структуры экономики; введения регионально-дифференцированной амортизации, позволяющей предприятиям, расположенным в районах со сложными условиями, финансировать ускоренную амортизацию собственного производства; применения повышенных цен на экологически чистую продукцию; введения санкций для предприятий, загрязняющих окружающую среду, особенно в наиболее неблагополучных регионах.

К настоящему времени в  России накоплен значительный опыт разработки разноуровневых региональных программ. Несмотря на различия в ведомственной  и территориальной принадлежности, их разработка должна проводиться на единой методологической основе, а  различия в методических подходах к  их составлению должны быть обусловлены  учетом специфики особенностей развития соответствующих хозяйственных  комплексов и территорий.

Обострение проблем регионального  развития России связано с первоочередной необходимостью устранения неоправданной  неравномерности социально-экономического положения регионов, потребностью освоения природных ресурсов, поддержания  экологического равновесия, совершенствования  территориальной структуры хозяйства, обеспечения занятости населения  и т.д. В этих условиях оправдано  использование новых эффективных  методов воздействия на экономику, в частности программно-целевого прогнозирования, которое позволяет  квалифицированно и надежно, в сжатые сроки решать стратегические проблемы развития отдельных районов в  увязке с единой региональной политикой  государства.

Разработка региональных программ — это целенаправленный процесс мобилизации всех возможностей регионов различных таксономических  уровней.

Региональные программы  представляют собой разновидность  целевых комплексных программ и  служат инструментом регулирования  и управления региональной стратегией экономического, социального и научно-технического развития, формой хозяйственной деятельности, способом приоритетной концентрации ресурсов для решения неотложных, первоочередных проблем.

Различают следующие виды региональных программ: межгосударственные, государственные (федеральные) и собственно региональные, формируемые и реализуемые  по отраслевому признаку и комплексные. Узкоспециализированные программы, как  правило, разрабатываются в составе  целевых федеральных программ, например «Здравоохранение в России».

В этой программе практически  по всем регионам разрабатываются соответствующие  программы «Здравоохранение в регионе», в которых определяются потребности  в финансовых ресурсах по источникам финансирования, материальных ресурсах, кадрах и т.д.

Сумма финансовых ресурсов по источникам финансирования и других ресурсов по региональным программам составляет общую потребность в  них в целом по федеральной  целевой программе. В комплексные  программы социально-экономического развития регионов включаются все узкоспециализированные программы, среди которых значительный удельный вес занимают программы  социальной ориентации (здравоохранение, просвещение, культура, торговля, коммунальное хозяйство, туризм, отдых и т.д.). Комплексные  программы по соответствующему региону  позволяют произвести увязку всех узкоспециализированных программ по потребности во всех видах  ресурсов и определить приоритетность их решения по срокам.

Региональные программы  классифицируются по следующим признакам: территориальная принадлежность, функциональная ориентация, содержание решаемых проблем, масштабность программной задачи, отраслевая локализация, характер возникновения  проблем и др. Выделение признаков  и соответствующих им классов  программ служит условием поиска общих  закономерностей в процессе их формирования и реализации. Классификационные  признаки отражают содержание проблемы, характеризуют объекты программ, особенности управления ими и  т.д.

Каждая региональная программа  характеризуется одновременно несколькими  классификационными признаками. Например, конкретная региональная (местная) программа  может быть по территориальной принадлежности - областной; по функциональной ориентации — экологической; по масштабности проблемы — узкоспециализированной; по продолжительности  — среднесрочной и т.д.

Вместе с тем изучение практики программирования на местах свидетельствует о недостатках  в использовании этой формы хозяйствования: перенос способов общегосударственного программирования на региональный уровень; бессистемность в разработке и принятии территориальных программ; попытки  одновременной реализации чрезмерно  большого количества не увязанных между  собой мелких и частных программ; отсутствие объективной экспертизы программ; завышенные потребности в  финансовых и материально-технических  ресурсах; отсутствие расчетов потребности  во всех видах обеспечивающих средств  и эффективности их использования; зачастую игнорирование учета ресурсного потенциала регионов и реальных возможностей государственной поддержки при  формировании проектов; нереальные сроки  завершения программ и отдельных  мероприятий; отсутствие организационно-управленческих и нормативно-законодательных основ  регионального программирования; разработка региональных программ в условиях острого  дефицита информации и невозможности  учета всех объективных факторов на стадии проектирования; отсутствие статистики по выполнению программ.

Совершенствование программирования предполагает решение целого комплекса  вопросов, связанных с изменением методологии и технологии управления, преобразованием организационных  структур, разработкой определенной системы стимулов и экономических  нормативов с учетом требований рынка. Устанавливаются общий порядок  и правила разработки и реализации региональных (республиканских, краевых, областных, городских и т.д.) программ.

Специфика региональных программ заключается в том, что они  формируются и реализуются на уровне республик, краев, областей, городов  федерального значения, обусловлены  общегосударственными и территориальными интересами. Отбор региональных проблем  для программирования проводится, как  правило, территориальными органами власти и управления. Программные мероприятия  осуществляются в границах географически  ограниченного региона, единицы  административно-территориального деления  Российской Федерации (республика, край, область, города федерального значения).

Управляют проектированием  и реализацией программ структуры  исполнительной власти региона. Финансирование программ осуществляется в основном за счет субсидий государства - в том  случае, когда проблема имеет федеральное  значение и не может быть решена только за счет средств региона; используются также другие источники финансирования (иностранные инвестиции, частные  капиталовложения и др.).

Основными формами прямого  участия государства в регулировании  регионального развития станут осуществление  государственных региональных программ, финансируемых за счет госбюджета, отдельных структурообразующих  инвестиционных проектов, размещение заказов на поставку продукции для  общегосударственных нужд (в том  числе для поддержки проблемных регионов) посредством контрактной  системы.

Число федеральных региональных программ должно быть невелико; они  разрабатываются и финансируются  только для регионов с особо сложными (критическими) социально-экономическими и экологическими проблемами, например для зоны Севера. Принципиальное значение имеет увязка процессов разработки и принятия программ с формированием  и проведением бюджетной политики. Необходима инвентаризация всех уже  начатых на территории России программ с пересмотром приоритетов, сроков, источников их ресурсного обеспечения. Наиболее крупномасштабные комплексные  программы должны проходить рассмотрение и утверждаться в высших законодательных  органах. В условиях рыночных отношений  управление государственными региональными  программами не должно ограничиваться существующими органами исполнительной власти - могут утверждаться на договорных началах специальные государственные, частные, смешанные независимые  компании, консорциумы, агентства со специальными полномочиями и ответственностью.

Развитие рыночной экономики  предполагает более широкое применение методов экономического регулирования, включающих создание специальных фондов регионального развития, которые  должны аккумулировать финансовые ресурсы  для решения различных региональных проблем: проведения политики субвенций  для предприятий, находящихся в  сложных социально-экономических  и экологических условиях; привлечения  частных инвесторов для решения  задач региональной политики; компенсации  дополнительных затрат, которые несут  хозяйствующие субъекты при размещении своих предприятий в районах  со сложными условиями; предоставления налоговой скидки «на истощение  недр», т.е. в связи с истощением запасов природных ресурсов, что  особенно актуально для районов  с экстремальными условиями; введения санкций для предприятий, загрязняющих окружающую среду, особенно в наиболее неблагополучных регионах².

Государственное регулирование  регионального развития с помощью  экономического механизма осуществляется на различных уровнях управления: федеральном, региональном, межрегиональном  и местном.

Федеральные органы, прежде всего, должны регулировать процессы организации  производства в экстремальных районах  и в районах своего освоения; реализации крупных экологических и социальных программ; организации межрегиональных  и межгосударственных экономических  связей.