Практика надзора за исполнением законов об охране окружающей природной среды

     Все это не означает, что прокуратура  подменяет в этих вопросах соответствующие  контрольные природоохранные органы. Основные усилия и действия прокуроров концентрируются прежде всего там, где исчерпываются

полномочия  контролирующих органов, на правовой оценке наиболее серьезных правонарушений, представляющих угрозу жизни и здоровью людей и затрагивающих интересы большого количества населения.

     Каждый год прокурорами направляются в суды больше тысячи уголовных дел о варварском использовании природных ресурсов, загрязнении окружающей среды и других экологических преступлениях. За последние годы по протестам прокуроров отменено более трех тысяч незаконных правовых актов органов представительной и исполнительной власти субъектов федерации, местного самоуправления, должностных лиц управленческих и контролирующих органов по вопросам природопользования.

     Спектр  допускаемых экологических правонарушений весьма широк: здесь и размещение экологически опасных объектов без заключения экологической экспертизы, незаконное разрешение строительства в водоохранных зонах, изъятия земель особо охраняемых территорий и лесов первой группы, присвоение функций и компетенции федеральных органов и многое другое.

     В связи с этим первоочередной задачей  прокуратуры является дальнейшее повышение  эффективности ее деятельности за счет усиления надзора за полным, своевременным  и законным применением правомочий, предоставленных органам экологического контроля, и активного требования от этих органов проведения проверок¹⁵.

     Другой  важной задачей прокуратуры следует  считать организацию взаимодействия с этими органами.

     При этом следует исходить из следующего. Во-первых, природоохранные органы обладают всеми необходимыми правами и возможностями по выявлению, пресечению и устранению нарушений природоохранительного законодательства и ведомственных актов, привлечению к ответственности виновных лиц и  принятию мер к возмещению причиненного материального

ущерба. Во-вторых, прокуроры, как уже отмечалось, не вправе подменять природоохранные  органы, дублировать их деятельность, выполнять функцию контроля. В-третьих, прокурорский надзор, обладая признаками всеобщности и надведомственности, распространяется и на контрольную деятельность, осуществляемую природоохранными органами. А это означает, что прокуроры вправе требовать от указанных органов совершения определенных действий: проведения проверок, выделения специалистов для этого, предъявления исков в суды и арбитражные суды, представления в прокуратуру соответствующих материалов и сведений. Таким образом, прокуроры, с одной стороны, правомочны проверять исполнение законов природоохранными органами и, с другой — призваны всячески способствовать активизации и совершенствованию их деятельности по осуществлению контроля за соблюдением законодательства об охране природы. Это положение характеризуется следующими особенностями.

     Прокурорский  надзор может осуществляться всегда, когда исполняется законодательство об охране природы, но это не означает, что обязательно его осуществлять. Ведь законодательство может исполняться надлежащим образом и без вмешательства прокуратуры, когда его соблюдение контролируют природоохранные органы, т.е. тогда, когда отсутствуют явные основания для прокурорского вмешательства. Основания для такого вмешательства могут отсутствовать и тогда, когда нарушение природоохранительного законодательства может быть устранено природоохранными органами. Вместе с тем следует помнить, что, когда нарушается любое законодательство, вмешательство прокурора всегда правомерно, хотя и не обязательно. Вмешательство прокурора всегда необходимо, когда полномочия природоохранных органов недостаточны или они по какой-то причине не имеют возможности для выявления, устранения или предупреждения нарушений природоохранительного законодательства. Участие прокурора обязательно,   если   природоохранные   органы    не    принимают     меры   к

установлению  и устранению нарушений законодательства об охране природы, т.е. ненадлежащим образом исполняют возложенные на них обязанности. И, наконец, всегда, когда возникает вопрос, кому проводить проверку исполнения природоохранительного законодательства, решающее слово принадлежит прокурору. Поэтому при поступлении сведений о нарушении законодательства, требующих проверки, он, прежде всего, решает, кому можно поручить проведение проверки. Всегда, когда это возможно, ее проведение следует поручать природоохранным органам. Для этого прокуроры должны хорошо знать эти органы, их основные задачи и полномочия¹⁶.

     Прокуроры обязаны активно и квалифицированно применять весь имеющийся в их распоряжении арсенал правовых средств  для своевременного и полного  выявления и устранения нарушений  природоохранительного законодательства, от кого бы они ни исходили, принимать предусмотренные законом меры по возмещению ущерба, причиненного экологическими правонарушениями, по привлечению к ответственности правонарушителей, в том числе и уголовной, преследуя основную цель — предупреждение нарушений указанного законодательства. Для этого они должны широко использовать свои полномочия и правовые средства реагирования, предоставленные им законом о прокуратуре.

     Воздействие в какой-либо форме на прокурора  с целью повлиять на принимаемое  им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

     Прокурор  не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его  производстве дел и материалов, а  также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и порядке, предусмотренном федеральным законодательством.    Никто   не   вправе     без

разрешения  прокурора разглашать материалы  проверок, проводимых органами прокуратуры, до их завершения¹⁷.

     В зависимости от характера нарушений природоохранительного законодательства, их причин, распространенности правонарушений, их повторности, наступивших и возможных в будущем вредных последствий, степени вины правонарушителей, задач, которые стоят перед прокурором, применяется один из следующих актов прокурорского реагирования: протест, представление, постановление¹⁸.

     Создание  и деятельность природоохранных  прокуратур, особенно на этапе их становления, сопровождалось определенными сложностями  организационного порядка, связанными с разграничением объектов надзора и подследственностью. Некоторые неувязки сохраняются и сегодня. Тем не менее, десятилетний опыт показал жизнеспособность и более высокую результативность природоохранных прокуратур в сравнении с аналогичной надзорной деятельностью территориальных прокуратур¹⁹.

     Образование специализированных надзорных структур в сфере экологии позволило обеспечить:

     - заметную самостоятельность и независимость прокуроров от местной власти и ведомственного влияния в принятии решений по вопросам исполнения природоохранительного законодательства;

     - большую координацию и согласованность следственно-прокурорских действий в регионах, охватывающих несколько административно-территориальных единиц;

     - усиление взаимодействия с природоохранными и контролирующими органами в обеспечении исполнения экологического законодательства;

     - повышение компетентности и качества прокурорского надзора за счет целенаправленной специализации кадров.

     Активность  реагирования специализированных прокуратур на нарушения природоохранительного  законодательства по всем учитываемым статистическим показателям уже на начальном этапе оказалась уже в несколько раз выше, чем у территориальных прокуратур. 
 

     ГЛАВА 3. АНАЛИЗ ПРАКТИКИ НАДЗОРА ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОВ ОБ ОХРАНЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ ПРИРОДНОЙ СРЕДЫ. 

     В работе анализируется роль и место прокуратуры, как в системе государственных органов в области реализации экологического права, так и в государственном механизме в целом.

     Отмечается, что прокуратура занимает особое место в системе государственных  органов, обеспечивающих соблюдение экологического законодательства и защиту прав граждан на благоприятную окружающую среду. Это обусловлено спецификой ее организации и деятельности.

     Однако спор о месте и роли прокуратуры в системе государственных органов продолжается. Проанализировав аргументы, а также положения действующего законодательства, многие авторы приходят к выводу, что предлагаемое некоторыми учеными и политиками упразднение такой функции прокуратуры, как надзор за исполнением законов (составной частью которого является надзор за исполнением природоохранного законодательства), не является оправданным, так как в современных условиях не существует реальной замены прокуратуре в осуществлении этой функции, а необходимость в ее осуществлении, очевидна. Упразднение данной функции негативно скажется как на состоянии законности в целом, так и непосредственно в экологической сфере²⁰.

     Прокуратуре принадлежит одно из важных мест в  государственном механизме реализации экологического права. По существу, она занимает в системе государственных органов вообще, и реализующих экологическое право, в частности, самостоятельное место.

     Помимо  прокуратуры, вопросами обеспечения  законности в сфере экологии занимаются также другие органы власти и управления. Среди них можно    выделить       органы   общей     компетенции  (куда   входят  органы

представительной  и исполнительной власти) и специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды.

     При определении места прокуратуры  в системе государственных органов, обеспечивающих реализацию экологического права отмечена недопустимость подмены прокуратурой специализированных контролирующих органов в сфере экологии, поскольку это ведет к снижению эффективности как контрольной деятельности самих органов, так и деятельности прокуратуры в целом, потому что отвлекает ее от решения присущих только ей задач.

     Для того, чтобы это не происходило, необходимо разграничивать компетенцию прокуратуры  и контролирующих органов в природоохранной  сфере, и в связи с этим понятия  «надзора», который, собственно, является прерогативой прокуратуры, и понятия «контроля», который осуществляется органами государственного экологического контроля.

     Прокуроры обязаны реагировать на любое  нарушение законности, определяя  в каждом конкретном случае, следует ли поручить проверку органам государственного экологического контроля или провести ее самостоятельно. По мнению автора, вмешательство прокурора безусловно необходимо, если правонарушение выходит за рамки компетенции отдельного контрольного органа, затрагивает широкий круг отношений и потребует одновременного использования различных форм реагирования.

     Отмечено, что результативность деятельности прокуратуры по всем этим направлениям зависит в том числе и от структурной организации органов  прокуратуры, Она должна учитывать демографические, социально-экономические особенности регионов и стоящие перед ней функциональные задачи.

     Система органов прокуратуры в Российской Федерации в общем организована в соответствии с административно-территориальным  устройством государства.    Однако,   в    случае   с    природоохранными    прокуратурами,

организационная структура отражает также специфику  расположения поднадзорных организаций  и совершаемых экологических  правонарушений.

     Изучение  данных о работе природоохранных и территориальных прокуратур позволяет сделать вывод о том, что при сходных экологических условиях, в тех субъектах, где имеются специализированные природоохранные прокуратуры, выявляется гораздо большее количество нарушений природоохранительного законодательства, чем в тех субъектах Федерации, где таких прокуратур нет.

     Создание  таких специализированных природоохранных  прокуратур способствует повышению  эффективности надзора за соблюдением  законности в экологической сфере  за счет специализации кадров в области природоохранного законодательства, постоянного и более целенаправленного осуществления деятельности по надзору в экологической сфере²¹.

     Анализируя  различные точки зрения по этому  вопросу, многие авторы приходят к выводу, что прокуратура должна осуществлять надзор за исполнением Конституции и законов, а также подзаконных нормативно-правовых актов, принятых органами государства. Одной из важнейших задач прокуратуры, как в сфере экологии, так и в целом, является защита прав и свобод человека и гражданина, а эти права и свободы, и механизм их реализации закреплены зачастую не только в законах, но и подзаконных актах государственных органов, значит, для обеспечения исполнения прав и свобод человека и гражданина прокуратура обязана надзирать за исполнением как законов, так и подзаконных актов²².