Практика надзора за исполнением законов об охране окружающей природной среды

     При осуществлении надзора природоохранные  прокуратуры не подменяют органы государственного экологического контроля и иные государственные органы.

     Систему органов природоохранной прокуратуры  составляют: Управление по надзору  за исполнением природоохранного законодательства Генеральной прокуратуры, межрегиональные  природоохранные прокуратуры, приравненные к прокуратурам субъектов Российской Федерации (прокуратуры субъектов Российской  Федерации в тех регионах, где не действуют межрегиональные

природоохранные прокуратуры), межрайонные природоохранные  прокуратуры, приравненные к прокуратурам районов¹⁰.

     Конкретный  перечень городов и районов субъектов Российской Федерации, на территории которых распространяются полномочия соответствующей межрегиональной прокуратуры, приравненной к прокуратуре субъекта Российской Федерации, определяется прокурором соответствующей межрегиональной прокуратуры по согласованию с прокурорами субъектов Российской Федерации.

     Природоохранные прокуроры обладают в пределах своей  компетенции полномочиями, определенными  настоящим законом.

     Прокуроры межрегиональных природоохранных  прокуратур, приравненных к прокуратурам субъекта Российской Федерации:

     - осуществляют надзор за правовым поведением представительных (законодательных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации, органов контроля, предприятий, организаций и учреждений в сфере природоохранного законодательства и экологических прав граждан;

     - осуществляют уголовное преследование по делам об экологических преступлениях, совершенных в органах, на предприятиях, в учреждениях, организациях, расположенных на поднадзорной им территории;

     - руководят деятельностью подчиненных им межрайонных прокуратур, издают приказы, указания, распоряжения, обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками; в необходимых случаях могут осуществлять надзор за субъектами, входящими в сферу надзора подчиненных прокуратур.

     Прокуроры межрайонных природоохранных прокуратур, приравненных к районным, осуществляют:

     - надзор за правовым поведением органов местного самоуправления в сфере природоохранного законодательства и экологических прав граждан, а

также за предприятиями, организациями и учреждениями, перечень которых устанавливается прокурорами соответствующих межрегиональных прокуратур (прокурорами субъектов Российской Федерации);

     - уголовное преследование по делам об экологических преступлениях, совершенных на предприятиях, в учреждениях, организациях, перечень которых определяется прокурорами соответствующих межрегиональных прокуратур (прокурорами субъектов Российской Федерации)¹¹.

     С целью решения проблемы разграничения  компетенции прокуратуры и органов  государственного экологического контроля с экологической сфере целесообразно обозначить роль прокуратуры в обеспечении экологических прав граждан и охраны окружающей среды. Для этого необходимы следующие изменения в законодательство:

     А. Включить прокуратуру в перечень органов, осуществляющих охрану окружающей среды, установленный ч. 11 ст. 1 Федерального закона «Об охране окружающей среды».

     Б. Дополнить Федеральный закон «Об охране окружающей среды» главой XI.I. «Прокурорский надзор в сфере охраны окружающей среды».

     Прокурорский надзор в области охраны окружающей среды осуществляется в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности в сфере охраны окружающей среды, защиты экологических прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства в области экологии, предупреждения нарушений законодательства в области охраны окружающей среды.

     При осуществлении надзора в области  охраны окружающей среды органы прокуратуры  не подменяют органы государственного экологического контроля и не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность предприятий и организаций,    не могут    приостанавливать    хозяйственную     деятельность

юридических и физических лиц при нарушении  ими законодательства в области  охраны окружающей среды¹².

     При осуществлении надзора в сфере  охраны окружающей среды прокурор имеет  право: посещать в целях проверки органы и предприятия, указанные  в п. 1 ст. 69 настоящего закона; требовать проведения от руководителей и должностных лиц указанных органов проверок по поступившим в органы материалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им организаций;

     - в случае необходимости проверки оперативно-хозяйственной деятельности предприятия для решения вопроса о том, имеет место ли нарушение закона, прокурор имеет право поручить проверку соответствующему органу государственного экологического контроля;

     - ставить вопрос об устранении выявленных нарушений законодательства в области охраны окружающей среды перед органами, компетентными устранить данное нарушение;

     - привлекать к административной и уголовной ответственности лиц, допустивших нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, по основаниям, установленным законом;

     - осуществлять иные, определенные законом о прокуратуре и другими законами полномочия.

     Неисполнение  требований прокурора, вытекающих из его  полномочий, влечет за собой установленную  законом ответственность¹³.

     Необходимость создания специализированных природоохранных  прокуратур, помимо более высокой  результативности их деятельности по сравнению с территориальными прокуратурами, обусловлена также тем, что многие   федеральные   контролирующие   природоохранные   органы    имеют

территориальные бассейновые органы, действующие  в определенном географическом экологическом регионе и осуществляющие свою деятельность в пределах нескольких областей. В связи с этим надзор территориальными органами прокуратуры, действующими в пределах одной области, не может достаточно эффективно осуществляться.

     Как показывает практика, наибольшей эффективностью среди природоохранных прокуратур отличается деятельность межрайонных природоохранных прокуратур, объединенных по бассейновому принципу в межрегиональную природоохранную прокуратуру на правах областной. Ярким примером может служить Волжская природоохранная прокуратура.

     Придание  таким межрегиональным прокуратурам статуса областных позволяет  вывести из непосредственного подчинения территориальным прокурорам природоохранные  межрайонные прокуратуры, а также  позволит природоохранным прокуратурам на правах областных осуществлять надзор за законностью правовых актов органов власти и управления субъектов Российской Федерации. Кроме того, экологические проблемы, как правило, не ограничиваются рамками одной определенной территории и для их решения необходим более глобальный подход.

     Посвящен анализ теоретических и практических вопросов реализации экологической надзорной функции прокуратуры, а также поиску путей повышения эффективности ее осуществления и состоит из шести пунктов. Отмечается, что экологическую функцию прокуратуры можно охарактеризовать как деятельность по осуществлению надзора за соблюдением и выполнением законов, соблюдением прав граждан в области охраны окружающей природной среды. Предметом надзора здесь служит и сам нормативно-правовой акт, принятый соответствующим поднадзорным прокуратуре органом, с точки зрения его непротиворечия закону, а также действие по применению закона или подзаконного акта.

     Анализируются понятия «предмет прокурорского надзора», «объект прокурорского надзора», с учетом специфики надзорной деятельности в экологической сфере, в соответствии с целями и задачами прокурорского надзора за исполнением природоохранного законодательства.

     Исходя  из целей и задач прокурорского  надзора за исполнением природоохранного законодательства, и руководствуясь положениями закона «О прокуратуре», можно заключить, что предметом прокурорского надзора в экологической сфере является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение природоохранных законов, действующих на территории Российской Федерации, а также соблюдение экологических прав и свобод человека и гражданина поднадзорными субъектами, входящими в надзорную компетенцию прокурора, и обозначенными в ст. 21 и ст. 26 закона «О прокуратуре РФ»¹⁴.

     При этом представляется не совсем корректной формулировка, данная в ст. 21 закона, согласно которой предметом надзора прокуратуры является исполнение законов, из чего можно заключить, что в данном случае предметом является именно только исполнение, т.е. активное поведение. Поэтому следует заменить в ст. 21. слова «исполнение законов» словами «правовое поведение», поскольку оно включает в себя все формы непосредственной реализации права, (т.е. осуществление права в фактическом поведении): соблюдение запретов (пассивное поведение), исполнение обязанностей (активное поведение) и использование субъективного права; этим понятием охватывается как правомерное, так и неправомерное поведение.

     При анализе предмета прокурорского  надзора за исполнением природоохранного законодательства отмечается, что он является синтезом предметов двух направлений  надзорной деятельности прокуратуры - «Надзора за исполнением законов»,   осуществление   которого  регулируется главой   I

закона «О прокуратуре РФ», и «Надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина», урегулированного главой П этого же закона. Поэтому, осуществляя надзор за исполнением природоохранного законодательства, прокуратура способствует реализации экологических прав граждан, и наоборот.

     Рассматривая  надзор за исполнением природоохранного законодательства, можно отметить, что в случае, если при осуществлении  надзорной деятельности по данному  направлению прокурор обнаруживает нарушения экологических прав и свобод человека и гражданина, то он использует и полномочия, закрепленные в ст. 27 закона «О прокуратуре РФ».

     В соответствии с законом «О прокуратуре  Российской Федерации» прокуратурой осуществляется проверка исполнения законов. Однако, отмечается, что понятие «закон» в современной юридической науке и практике употребляется двояко - как юридический нормативный акт высшего органа власти, принятый в особом порядке парламентом, и как нормативный акт (юридический документ) любого органа государства, который содержит юридические нормы, обязательные правила поведения. 

     2.2. Природоохранная деятельность прокуратуры. 

     Важнейшим звеном в сложном государственном  механизме надзора за исполнением  экологического законодательства являются органы прокуратуры.

     Они призваны вместе со специально уполномоченными  на то государственными органами в  области охраны окружающей природной  среды обеспечивать экологический  правопорядок.

     Надзор  за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды  является одним из главных направлений их деятельности. Он осуществляется в строгом соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», принятом Государственной Думой 17 января 1992 г. (в дальнейшем — Закон о прокуратуре РФ). В нем излагаются

общие задачи органов прокуратуры. Более конкретные задачи прокурорского надзора за исполнением природоохранительного законодательства нашли свое отражение в других нормативных правовых актах, а также в приказах, распоряжениях, указаниях, информационных письмах и иных документах Генерального прокурора РФ. Все они тесно связаны с основными задачами природоохраны, определяемыми Законом РСФСР «Об охране окружающей природной среды».

     В соответствии с Законом о прокуратуре  РФ, органы прокуратуры осуществляют прокурорский надзор за единообразным и обязательным исполнением природоохранного законодательства органами представительной и исполнительной власти, государственного управления и экологического контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами; проверку законности и полноты принимаемых ими мер по устранению выявленных нарушений и привлечению виновных к ответственности, а также защиту конституционных прав граждан на благоприятную окружающую природную среду, достоверную информацию об ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного их здоровью экологическими правонарушениями.

     При этом прокуроры используют преимущества единой централизованной системы органов  прокуратуры, независимой от местных  органов, чего нет у других природоохранных  структур. Органы прокуратуры в условиях нарастания экологических правонарушений активно пытаются закрывать те правовые бреши, которые не всегда могут закрыть существующие природоохранные органы. С этой целью в системе органов прокуратуры для обеспечения законности в экологической сфере созданы и успешно функционируют специализированные природоохранные прокуратуры.