Общие тенденции развития экологического законодательства России, Европы, США

       Глава 3.Общие тенденции развития экологического права в США.

       На  первых порах освоения территории США, когда природа казалась беспредельно богатой и неисчерпаемой, доминировала тенденция рыночной, частнопредпринимательской  свободы природопользования, то и  дело переходившая в расхищение природных  богатств. Когда вредность такой  практики стала осознаваться и признаваться официальными властями, появилась тенденция  ограничения природопользования экологическими регулирующими требованиями и соответствующими контрольно-надзорными мерами. Часто это выглядело как простое упорядочение природопользования.

         В формировании экологического права США большое значение имеет Конституция страны. Конституция США демонстрирует пример закона, живущего своей самостоятельной жизнью. Несмотря на свое давнее происхождение, она оказывается способной решать такую современную, не заложенную в первоначальном смысле ее положений задачу охраны окружающей среды. Достигается это путем применения такого юридического приема как толкование текста Конституции законодателями и судьями на основе общепринятых доктрин, традиций и здравого смысла. Основу развития экологического права составили конституционные нормы. устанавливающие торговое, договорное, адмиралтейское право Конгресса, право Федеральной собственности, право Президента и Федерального правительства принимать нормативные акты, положение об "изъятии" собственности, надлежащая правовая процедура и установленное судами на основании толкования Конституции право граждан на защиту экологических интересов. Отсюда следует говорить не только о возрастании соответствующих правовых институтов, но и повышении внимания к развитию практики реализации и применения конституционных норм и иных законов.

       В Конституции США, в отличие от Конституции России, не существует четкого разграничения правотворческих  и регулятивных полномочий федеральных  и штатных (субъектов Федерации) органов государственной власти (вообще и применительно к экологическим  проблемам). Тем не менее, такое разграничение  практически установилось с помощью  современного судебного толкования ряда положений Конституции США, в результате которого, общие конституционные  нормы, первоначально не предназначавшиеся  для решения задач охраны окружающей среды, включаются в арсенал средств  экологического правового регулирования. Вообще в сфере правового регулирования  США существует и действует, в  отличие от России, огромный потенциал  судебной власти, превращающий абстрактные  правила законодательства в эффективные  инструменты обеспечения экологически корректного поведения субъектов  права, а, следовательно, и защиты окружающей природной среды и рационального  использования природных ресурсов.

       Экологическое право США представляет собой  сложный, динамично развивающийся  компонент американской правовой системы, формирующийся как отрасль национального  права под влиянием исторических закономерностей развития американского  общества и государства. Оно внутренне  противоречиво и не может восприниматься однозначно, характеризоваться лишь в одном цвете и в одной  системе координат. В американской практике, как и в российской одновременно действуют тенденции специализации  и консолидации правового регулирования  природопользования и природоохранения. Но их действие неравномерно по времени  и в пространстве. В отдельные  периоды доминируют та или другая тенденция. Поэтому нельзя ссылаться  на американский опыт развития экологического права без учета всех его противоречивых сторон, обусловленных конкретными историческими условиями и обстоятельствами.

       Современное экологическое право США включает совокупность нормативных актов, принимаемых  законодательными и исполнительными  органами Федерации, штатов и местных  органов. Основу построения этой системы  составляют принципы Федерализма и  верховенства Федерального права, призванные обеспечить, с одной стороны, независимость  законотворчества на различных уровнях  власти, а с другой, единство и  сбалансированность правовых требований на всей территории страны. 

       В свою очередь оба конституционных  принципа служат исходной точкой для  установления законодательной прерогативы  каждого уровня. В США установление прерогативы или преимущественного  права используется в качестве основного  механизма разграничения совместной компетенции между уровнями власти, в сферу которой входит правовое регулирование охраны окружающей среды. На практике установление прерогатив Федерального или штатного законодательства имеет характер сложного, порой конфликтного процесса, на который оказывают влияние  помимо толкований самой Конституции, политические приоритеты, правовые традиции. 

       В процессе распределения и перераспределения  компетенции наблюдается существующая уже много лет тенденция к  усилению позиций Федерации в  области правового регулирования  охраны окружающей среды. В результате в настоящее время Федеральное  экологическое законодательство занимает доминирующие позиции. Установление Федеральной  прерогативы означает лишение штата  права осуществлять собственное  правовое регулирование по данному  вопросу. Техника установления прерогативы  Федерации включает фактическое  принятие Федерального экологического закона в конкретной области, после  чего соответствующие правила штатов, если они были приняты ранее в  данной области, перестают действовать. При этом прерогатива штатов и  местных органов, или право осуществлять правовое регулирование по отдельным  более узким вопросам, может оговариваться  в таких законах, или же возникает  автоматически на основании применения доктрины так называемых "полицейских  полномочий", позволяющих штатам и местным органам вводить  экологические ограничения в  интересах охраны "здоровья, безопасности, морали и общего благосостояния" местного населения"¹⁵ 

       В США, как и в России административно-правовое регулирование является главным  методом государственной деятельности по реализации экологических требований законодательства. Поэтому в масштабе правовых норм экологической сферы  большой удельный вес занимают подзаконные  нормы и акты, издаваемые министерствами, ведомствами и другими органами исполнительной власти. Обилие подзаконных  нормативных актов - характерная  черта американского экологического права.¹⁶ 

       Самой сильной исторической тенденцией, радикально повлиявшей на весь облик экологического права США, явилась тенденция всесторонней охраны окружающей среды от загрязнения всеми видами производственных и бытовых отходов. Под ее влиянием не только существенно изменилось содержание законов об охране природных сред, но и произошел революционный скачок в арсенале методов природной охраны. Сделаны акценты на профилактику путем применения экологической экспертизы программ, планов и проектов, введены экологическое нормирование и лицензирование, введен в практику экономический механизм охраны окружающей среды и регулирования природопользования. 

       Параллельно набирает силу тенденция участия  общественности в охране природы и, соответственно, в создании и применении правовых нормативных актов природоохранного направления. Особенно это коснулось проблемы защиты природных ресурсов, представляющих исключительную общественную или научную ценность. Именно общественность стимулировала возникновение тенденции охраны ценных природных объектов, которая на практике реализовывалась в формировании большого раздела экологического законодательства об особо охраняемых природных территориях и объектах 

       Наконец, совсем недавно усилила свое влияние  тенденция баланса экологии и  экономики - достаточного согласования социально-экономического развития с  экологическими требованиями и возможностями. Концепция устойчивого развития все более отражается в правовых нормах и актах экологического законодательства.¹⁷ 

       Если  оценить действие этих тенденций  в исторически обозримом диапазоне, то можно констатировать, что от разрозненного поресурсового регулирования  природопользования и решения экологических  вопросов по мере их появления американское общество и государство постепенно переходят к консолидированному праву, охватывающему всю совокупность экологических отношений, то есть отношений  в сфере взаимодействия общества и окружающей природной среды. 

       России  необходимо учитывать американский исторический опыт в том смысле, что желательно было бы избежать отрицательные  явления, которые были свойственны  американскому экологическому праву  в его стартовый период развития. По-видимому, если учесть американский опыт, нам не следует поддаваться  соблазну введения так называемой свободной  имущественной оборотоспособности природных объектов в процессах  приватизации и рыночных реформ, ибо  это ведет к расхищению природных  богатств и деградации природной  среды, а общество и государство  могут оказаться на низших ступенях развития природоохранной деятельности. 
 
 
 

       3.1 Политика США в области охраны окружающей среды. 

       Политика  США в области охраны окружающей среды исходит из широкого вовлечения граждан и общественности в мероприятия, связанные с развитием экологического права. Граждане имеют доступ к экологически значимой информации, участвуют в  принятии административных решений, имеют  конституционное право на свободу  слова и защиту своих интересов  в суде. 

       На  основе специального законодательства, в первую очередь закона о свободе  информации, в стране практически  обеспечивается довольно высокая информированность  граждан о состоянии дел в  области охраны окружающей среды, об аварийных ситуациях, о воздействиях производственной деятельности на окружающую среду и здоровье людей. Информационный механизм стимулирует законотворчество, улучшает исполнение законодательства, облегчает контрольную работу исполнительных органов. Хорошо информированное население понимает смысл государственных экологических мероприятий, способно оказать массовую всестороннюю поддержку экологической политике. Открытый бизнес позитивно воспринимается населением и тем самым страхует себя от чрезмерной подозрительности граждан и разрушительных конфликтов. Информированные и образованные граждане выступают также ценным источником знаний правительства о ситуациях, проблемах и их особенностях, а также средством внеправового давления на промышленность. 

       Источником  информации выступает, в первую очередь, сами ведомства, в обязанности которых  входит предоставление бесплатно любым  обратившимся к ним лицам, не требуя предварительных объяснений и обоснований, копий запрашиваемых документов, включая ведомственные акты, выданные разрешения, отчеты предприятий, инвентаризационные данные и др. Другим источником информации являются предприятия, обязанные готовить регулярные отчеты о воздействии  на окружающую среду и в большинстве  случаев знакомить с ними местное  население. Эти механизмы на практике реализуют право граждан на доступ к, экологически значимой информации. 

       Однако  здесь возникают определенные проблемы. Они связаны с возрастанием расходов на содержание дополнительного персонала, отвечающего за предоставление информации. Также в процессе сбора информации генерируется большой объем данных, которые нуждаются в систематизации и анализе с тем, чтобы быть понятными рядовым гражданам. Однако законодательство не предусматривает  проведение такой работы. В результате нередко громадное количество собранных  данных существует в чистом виде, теряя  свою практическую ценность. 

       Особое  внимание уделяется организации  публичных слушаний, в том числе, в процедуре экологической экспертизы в качестве механизма реализации права граждан участвовать в  принятии государственных решений. Процедура публичных слушаний также  служит важным средством общественного  контроля за соблюдением предприятиями экологических требований, учитывая, что иные модели контроля граждан, такие как, например, инспекционный контроль, крайне ограничены, т.к. действует общее правило о запрете входить свободно, без разрешения на чужую собственность.¹⁸ 

       Эффективным средством влияния на экологическую  политику и ее реализацию является судебная деятельность. Гражданские  иски, возбуждаемые против предприятий, заполняют пробелы в судебной практике государственных контрольных  органов. Судебное преследование самих  административных органов за ненадлежащее исполнение своих обязательств, дисциплинирует исполнительную власть. Вместе с тем, судебное разбирательство остается дорогим мероприятием, связано с  высоким риском проигрыша и отсюда расходов. В итоге основная часть  судебных исков приходится на общественные экологические организации, более  устойчивые, чем отдельные граждане, к крупным неудачам и потерям. Они также более приспособлены  к накоплению и использованию  опыта, к необходимой в таких  случаях концентрации усилий. Это  опровергает распространенное в  России мнение о том, что американские граждане часто и активно прибегают  к помощи судов. 

       В сравнительном плане обращает на себя внимание сходство в принципиальных подходах США и России в обеспечении  участия граждан в формировании и реализации экологического права. В России также декларировано конституционное право граждан на свободу слова, судебную защиту и доступ к экологической информации. В отдельных случаях в российском законодательстве сделаны и более сильные шаги. Не избирательный, а общий характер носит общественный контроль. Наряду с государственной, по инициативе граждан, может быть проведена и общественная экологическая экспертиза, что невозможно в США. В этом смысле российская буква закона идет впереди американской. Однако это первенство теряется в области практической реализации норм. Право граждан на получение экологической информации существует в виде декларации. Оно остается юридически неразработанным ни в материальном, ни в процессуальном плане. Сами ведомства, если и способны предоставить экологическую информацию, то воздерживаются от рекламы на этот счет. Но в основном значимая экологическая информация, связанная с хозяйственной деятельностью не передается для широкого распространения и ознакомления. Среди граждан в значительной степени действует инерция пассивного отношения к своим правам, стереотип секретности и недоступности государственной документации. В рамках концепции российского экологического права подготовка специального акта об экологической информации рассматривается в качестве одного из ее положений. Сомнения в эффективности вызывает общественная экологическая экспертиза, а механизм общественных обсуждений применяется достаточно узко. Ощущается потребность во включении механизма общественных слушаний в процессе подготовки подзаконных нормативных актов, рассмотрении вопросов о выдаче разрешительных документов. Можно констатировать, что в России единственным средством эффективного влияния граждан на государственные решения остаются суды. Но как показывает опыт США, суды не могут рассматриваться в качестве наиболее приемлемого, удобного и универсального способа. Опыт США также показывает, что судебные споры создают атмосферу враждебности, затрудняя будущее сотрудничество.